【案情】

原告某建材厂于2010年2月4日注册登记成立，经营范围为建材生产与销售。2016年底，被告某镇政府以上级政府部门要求关闭全县境内所有老式砖瓦生产企业为由口头通知原告停产停业。2016年12月26日，《关于印发某县砖瓦企业专项整治工作实施方案的通知》要求对无工商、国土、环保等审批手续的一律取缔关闭，于2017年1月5日前全面完成专项整治任务，原告企业在整治的范围内。2017年1月7日，被告在原告的配电间门上张贴封条。原告认为其系合法经营，被告没有告知原告因何种原因需要关停企业的情况下作出了实际查封、关闭建材厂的行政行为，没有依法制作书面文书，没有依法履行行政程序，没有告知原告享有权利及救济方式，诉请确认其查封违法。

【评析】

本案争议焦点为：镇政府实施查封行为缺乏法律规范依据的基础上是否能认定为重大且明显违法情形，判决确认无效。

一种观点认为：镇政府实施查封行为不具有行政主体资格，继而属于重大且明显违法情形，应根据行政诉讼法第七十五条规定，判决无效。

另一种观点认为：镇政府实施查封行为系超越职权，但查封行为属于行政强制执行，系事实行为，不具有可撤销内容，应根据行政诉讼法第七十四条第二款第一项规定，判决确认违法。

笔者同意第二种观点，理由如下：

行政诉讼法第七十条至第七十五条规定了行政行为应判决撤销或者部分撤销、确认违法、确认无效的具体情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。

关于“重大且明显违法”中“实施主体不具有行政主体资格”之情形的理解，此“行政主体”是指具有行使行政管理职能，能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。对于行政机关而言，是否具有行政主体资格，主要看有关法律规定和是否符合编制。

一般来说，不论是判决确认无效、确认违法，其前提都是基于行政行为的违法性。确认无效针对的是行政行为属于重大明显违法之情形，其对原告权益产生实质性损害，对行政管理秩序产生重大损害，自始、决定、完全无效。确认违法的具体情形较多，包括事实行为，事实行为不是法律行为，若其不具有合法性则只能确认违法，而不能判决撤销；行政不作为，行政机关未履行法定职责违反法律规定的，因未作出行政行为，不存在撤销对象，只能确认违法；属于一般违法的可撤销行政行为，但撤销后对国家利益、公共利益将产生重大损害，则不予撤销而确认违法；程序轻微违法且对原告的合法权益不产生实际损害的，没有必要否定其法律效力，则确认违法。

本案中，根据相关文件规定，对无工商、国土、环保等审批手续，要坚决按“五个彻底”要求（彻底断水断电、彻底捣毁生产设备、彻底清理设备、彻底没收生产原材料、彻底没收产品）一律取缔关闭，乡镇政府统筹负责整治工作。而本案被告作为依法设立的乡镇级人民政府，有相应的行政职权并可以独立承担法律后果，根据前述对“行政主体资格”的理解，被告显然具备行政主体资格。其次，行政强制法第二十二条规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。被告并非法律、法规规定的具有查封职责的行政机关，其实施查封行为明显系超越职权，缺乏法律依据。

同时，被诉查封行为系在原告的配电箱上张贴封条，被告不具有查封职责，其实施的查封行为系执行上级文件确定的关停要求，且张贴封条后也没有其他举措予以保障，应当属于行政强制执行，系事实行为，并不具有可撤销内容，故应当根据行政诉讼法第七十四条第二款第一项规定，判决确认违法。

杨平 许可