“热点思考”

　　党的十九大报告指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，要加快建设创新型国家。其中，科技创新作为经济持续发展的强劲动力和区域竞争力提升的内在支撑，对优化供给结构、促进经济转型提质升级具有重要价值。但同时，由于科技创新具有公共性特征，完全放任市场调节会导致失灵，需要宏观政策尤其是财政政策的介入来弥补市场缺陷。财政政策可通过有的放矢的精准化投入渠道，为科技创新输入供给端推力；通过有扶有控的差异化税收优惠管道，为科技创新构筑引导性激励；通过导向明确的选择性政府采购通道，为科技创新设定需求端拉力。

　　在创新驱动发展导向下，我国财政政策促进科技创新具有特定的时代背景，这主要表现为我国经济进入高质量发展阶段所体现的两个基本特征。一是从“规模驱动”到“质效驱动”。随着要素供给成本与结构的深刻变化，发展模式必须从要素驱动转向以创新驱动为原动力的内涵式发展轨道，全力提升经济发展质量与效率。其中，作为创新驱动的重要内涵，科技创新是经济转型升级的核心抓手。二是从“需求扩张”到“供给推动”。在供给侧，高技术高附加值的高端制造业、战略性新兴产业、现代服务业、高效生态农业等现代产业体系发育不足，产品供给层次不高，导致国内部分购买力外溢。全面提升供给体系的质量与效率，打造中高端产业链条和高质量产品体系，成为我国实施创新驱动发展战略的深刻诉求。

　　在创新驱动发展导向下，进一步提升财政政策促进科技创新的有效性，应在尊重企业创新主体地位与发挥市场对资源配置决定性作用的基础上，遵循法治性、整体性、过程性与差异性原则，明确财政政策的行为边界，破除约束性瓶颈，优化政策体系，形成规范透明、运行高效的“三位一体”的联动政策系统，充分发挥财政政策调控的支撑性、引导性与保障性作用。

　　一是提升财政科技投入力度，优化财政科技支出结构。首先，建立持续稳定、富有弹性的财政科技投入增长机制，确保创新驱动战略实施的资金保障到位，确保财政科技投入增长率不低于当年财政支出增幅。改进科技经费预算编制规则，以财政资金利用效率为实质标准，推进实施“绩效预算”或“零基预算”，以代替“基数增长法”。其次，整合散落于各部门的科技创新专项资金，以母基金方式形成财政科技资金“蓄水池”。综合运用财政贴息、贷款担保、风险补偿、股权引导等多种财政工具，通过母基金的投资运营，引导企业与社会资本广泛参与创新系统，建立财政投入为指引、企业投入为主体、社会资本投入为补充的多元化科技创新投入体系，多渠道筹措创新资金，破解创新主体尤其是科技型中小企业的融资难题。再次，在财政科技支出结构上，强化对基础研究、共性技术、关键技术、公共技术服务平台、社会公益项目、战略性技术研发项目等的财政支持力度；根据科技创新系统运行的现实状况，通过子基金的形式，针对科技创新薄弱环节，加强科技成果转化等领域的重点支持；为协调区域创新能力差距，可通过设立科技专项转移支付等方式，强化对科技欠发达地区的支持力度。

　　二是优化科技创新税收优惠政策体系。当前不少相对成熟的各类科技税收优惠行政法规、通知、解释呈散落化分布，应加快对其进行筛选、整合、兼并，由全国人大制定税收优惠法，明确税收优惠的目标，确认优惠的范围与对象、方式与方法、程序与管理，让法制为科技税收优惠保驾护航。一方面，以普惠性标准为基础，确立研发税制的核心地位。应把科技税收优惠政策的目标对象从特定地区、特定企业，转向更大覆盖面，体现更强产业导向。在对创新系统各环节进行整体覆盖的基础上，将政策施力重心置于企业创新过程的前端，尤其是研发、成果转化及创新孵化环节，以企业实际进行的创新过程或行为为实质判定标准，对所有真正实施创新的市场主体一视同仁。另一方面，建立以间接优惠为主、直接优惠为辅的科技税收优惠体系。在将税收优惠总体规模纳入税收支出预算管理的基础上，大力提升税务管理能力，以激励创新过程为重心，通过研发费用加计扣除、加速折旧、亏损结转、投资抵免、科研开发准备金税前列支等优惠方法，建立间接式税基优惠体系激励企业进行实质创新；同时，通过降低税率、税额减免等方式，以直接税率优惠激励创新成果产出。

　　三是健全政府采购政策支持体系。我国政府采购法实施已有多年，但在科技采购方面，仍然存在政策细则不明晰、政策协调度不高、采购对象界定模糊、与GPA规则不一致等问题与挑战。进一步完善科技领域政府采购政策支持体系，应建立健全科技创新的政府首购与订购制度，通过编制进退有序、动态管理的自主创新产品政府采购目录，对符合产业技术革命发展方向、拥有自主知识产权、具有市场拓展潜力的特定高新技术产品或装备，优先安排采购预算，进行政府首购，对政府需要的重大创新技术或产品，在经过法定论证程序后，对产、学、研主体进行预先订购，助其降减成本、提高收益预期。同时，在满足采购基本需求的前提下，在政府采购评标方法中，强化自主创新因素，并给予其一定幅度的政策优惠。

　　此外，应加快推进财税法治进程，建立责权明晰、规范高效的财政体制，以统合有力、运行高效的“大部制”政府部门体系，确立起财政科技政策实施的成本分担和运行保障机制，确保相关财税政策有效实施。

　　（作者单位：山东社会科学院 王 波 张念明）