决策眼

　　党的十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的较大的市数量，十八届四中全会进一步提出明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年修订的《立法法》明确赋予设区的市的人大及其常委会拥有制定地方性法规的权力，设区的市的人民政府拥有制定地方政府规章的权力。三年来的地方立法实践表明，绝大部分刚刚获得立法权的设区的市严格按照《立法法》规定的权限范围进行立法，审慎行使立法职权。为进一步完善设区的市地方立法权限范围，建议从以下几个方面有所作为：

　　发挥合法性审查的作用，对地方立法权限作适度扩张解释。《立法法》第72条规定：设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后方可施行，省、自治区的人大常委会应当对其合法性进行审查。省、自治区人大常委会在对设区的市报请的地方性法规进行合法性审查时，可以在合法、恰当的范围内对设区的市立法权限后面的“等”字做适当的扩张解释。首先，地方性法规的出台必须具有实际立法需求。省、自治区人大常委会在对设区的市报请的地方性法规进行合法性审查时，应根据该地的经济社会发展水平、改革与发展实践需求、历史文化与社会风俗、突出的社会矛盾和问题等方面因素综合判断。其次，规范制定地方性法规的立法程序。大多设区的市在《立法法》修改后，首先制定了规范地方性法规制定程序的规定，包括立法规划及编制、法规草案的起草、立法权限和立法程序、法规的报批和公布、法规解释等方面的内容。再次，地方性法规的内容不具有上位法依据。面对当前改革和发展中出现的新情况新问题，应当允许地方创新性地制定新法规，为国家或省级层面制定统一的立法先行先试，积累立法经验。最后，地方人大常委会必须具备一定的立法能力。这可以从地方人大常委会的立法经验、立法机构、立法程序、立法人才等客观标准进行考量。

　　遵循“不抵触”原则，运用法律授权规定。为保证法制统一，下位法不得与上位法相抵触，设区的市地方立法不得与宪法、法律、行政法规、省人大地方性法规相抵触。地方立法实践中，大量的是行政管理方面的规范。因此，地方立法不抵触上位法更多表现为不与《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》的“行政三法”相抵触。《行政处罚法》规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。因此，地方性法规可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内做出具体规定，如暂扣营业执照、吊销个人营业执照、吊销执业许可证等处罚。《行政强制法》规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押两项行政强制措施。《行政许可法》规定，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。地方性法规、地方政府规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

　　加强事中事后监督，建立并实行违宪审查机制。在赋予省、自治区人大常委会扩张解释设区的市制定地方性法规权限范围的同时，也需要对省、自治区人大常委会的合法性审查进行有效监督和制约。鉴于事前防御的“权限控制”不能实现维护法制统一兼顾地方需求的目标，可同时采纳事中、事后监督的“行权控制”模式，建立并实行违宪审查机制，设立或赋权专门审查机关在个案中追求维护宪法权威、保证法制统一和满足地方立法需求之间的动态平衡，从而既给地方改革发展留出空间，也可以确保地方立法权更好更科学地行使。

　　（作者为江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员 方明）