创新名城建设是一项复杂、庞大的系统工程，既要充分发挥政府有形之手的作用，也要很好地发挥市场无形之手的力量，让“有为政府”与“有效市场”有机统一。在2018年出台《关于建设具有全球影响力创新名城的若干政策措施》和45个配套文件基础上，2019年初，南京再次出台市委1号文，公布18条高含金量的新政策措施，从市场化、高端化、国际化、融合化、集群化、法制化等六个方面，着力破解制约创新发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，引领南京迈入建设创新名城2.0时代。建议南京借鉴香港、深圳政府创新治理经验，以政府管理服务创新推动创新名城建设，全力打造创新名城建设最优生态和最强磁场。

　　他山之石

　　近年来，特别是粤港澳大湾区国家战略提出和实施以来，香港特区政府和深圳市政府，坚持从优化政府科技管理体制机制入手，进一步加大政策创新力度，加强两地创新合作，共同推进国际科创中心建设，值得南京学习借鉴。

　　加大政府改革力度，提高科创资源配置效率

　　近年来，香港特区政府将自身定位为创新促成者新角色。2015年11月，香港特区政府设立第13个决策局——创新及科技局，增强统筹和协调科技创新资源的能力。2018年，香港特区政府将“中央政策组”改组为“政策创新与统筹办事处”，将效率促进组归入创新及科技局，新成立创新及策略发展顾问团和创新及科技督导委员会，围绕科技创新等方面举办行政长官高峰会，全面推进科创政策研究、跨部门协调工作和最高层次力度督导。与此同时，特区政府还注重加强创新科技署、生产力促进局、香港科学园和数码港等支持和推动创新的机构与平台载体建设。2009年8月，深圳市为促进科技、工业、贸易与信息化的融合，进行“大部制”改革，组建深圳市科技工贸和信息化委员会，促进了政府资源的统筹配置。2012年2月，深圳在大部门制改革的基础上，组建了深圳市科技创新委员会，加挂市国家自主创新示范区管理委员会、市高新技术产业园区管理委员会、市外国专家局牌子，不仅掌握政策、计划、资金等重要资源，还参与园区、产业的规划与土地使用，有利于资源的统一配置和高效利用。

　　加强科技政策创新，打造体系完备创新政策链

　　在行政长官2017施政报告中，特区政府认为创新及科技不是一个单一产业，而是一种新的发展模式，决定在创科路上急起直追，确定了增加研发资源、汇聚科技人才、提供创投资金、提供科研基建、检视现行法例及法规、开放政府数据、改变采购方法、加强科普教育等八个方面的创新举措。比如，在科技投入方面实行倍增计划，五年内把本地研发总开支相对本地生产总值的比率由0.73%增加至1.5%。为吸引私营机构增加科技研发的投入，首批200万元符合资格的研发开支可获300%扣税，余额则获200%扣税。近年来，深圳把“改革创新”放在一起，摆正政府与市场的关系，制定出台全国首部国家创新型城市总体规划，率先发布了促进科技创新的地方性法规，形成了覆盖自主创新体系全过程的政策链。深圳改革创新经历了三个时期：观念创新时期、制度创新时期、技术创新时期，制度创新先于并且重于技术创新。2013年深圳“三证合一”商事登记制度改革推出后，3年时间新增商事主体量超过前30年总和。

　　集聚高层次人才，营造一流人才生态

　　香港启动“科技专才培育计划”，建立国际科研人才枢纽。以配对形式资助本地企业人员接受先进制造技术，尤其是“工业4.0”培训，为推动“再工业化”注入动力。深圳则更加注重人才立法，2002年7月出台《深圳经济特区人才市场条例》，2011年4月，发布《关于实施引进海外高层次人才“孔雀计划”的意见》，2017年8月通过深圳经济特区人才工作条例，确定11月1日为深圳人才日，打造全国首座人才主题公园。

　　加强跨区域合作，创新区域协调发展机制

　　深港两地在大力建设前海“深港现代服务业合作区”的基础上，进一步加大科创合作力度。特区政府提供香港历来最大的创科园地，与深圳市共同发展落马洲河套地区“港深创新及科技园”，贯通创科产业的上、中、下游，打造科技创新合作区和国际科创中心，已经列入《粤港澳大湾区发展规划纲要》。近年来，深圳设立了光明、龙华、坪山以及大鹏半岛等战略性功能新区，并形成双中心、八组团的城市发展新格局；在城际方面，实施以创新驱动为特质的“东进战略”，2018年，在把深汕特别合作区纳入成为深圳第十一区的同时，深莞惠三市推动在东莞、惠州近深圳地区划出一定区域，规划建设跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享的“深莞惠区域协同发展试验区”。根据世界知识产权组织（以下简称“WIPO”）和美国康奈尔大学等机构发布“2018年全球创新指数报告”，在全球“最佳科技集群”排名中，中国的深圳-香港地区位居第二。

　　着力打造创新生态圈，为创新发展做隐性贡献

　　香港特区政府提出，政府应扮演“服务提供者”和“监管者”以外的新角色。在负起创新“促成者”角色，以政策目标为依归，为各行各业“拆墙松绑”，大力统筹和促进跨部门合作，尽量提供一站式咨询或服务。政府官员应更重视作为“推广者”的角色，加强特区与内地和海外联系、提升香港作为亚洲国际都会的地位。深圳早在2006年，就提出打造三地（高地、湿地和洼地），形成“有事找市场，不要找市长”的思维，认为最佳的政企状态，就是企业需要时及时出现，企业不需要时走远一点。持续改善营商环境，开展行政审批制度改革，构建科技计划项目“一站式”办理体系。针对创新型企业风险的不确定性，深圳构建由种子基金、天使投资、创业投资、担保资金和创投引导资金、产业基金等构建的多层次、多元化全链条金融体系。

　　对策建议

　　香港、深圳等地的经验启示我们，创新型城市建设是一项复杂、庞大的系统工程，既要充分发挥政府有形之手的作用，也要很好地发挥市场无形之手的力量，让“有为政府”与“有效市场”有机统一。

　　一要建设创新型政府，以政府层面的制度创新、政策创新和服务创新来推动市场和企业层面的科技创新、管理创新和商业模式创新，发挥政府创新的撬动作用。二要建设服务型政府，通过商事制度改革、审批效率提高等增加服务的效率，实现政府服务的高效化。三要建设平台性政府，聚焦创新要素的平台，实现由硬件向软件转变，由政策资金向政策环境转化，特别注重生态环境的打造。四建设有限性政府，政府的介入必须是适时、适度和有限的，并符合市场经济运行的大趋势。五要建设包容性政府。政府为创新者做一个大的海绵垫子，能够让创业失败者软着陆，爬起来后继续信心百倍地投入创业。目前，南京的创新名城建设已经取得显著成效，建议具体在五个方面持续发力。

　　以规划为引领，在加强组织领导和系统谋划上持续发力

　　借鉴香港组建创新及科技局、深圳成立科创委，以及伦敦成立经济发展局及创新指导顾问小组、波士顿发展管理局和国内深圳设置科技创新委员会、武汉成立科技成果转化局等经验，组建高层级高效率的创新名城推进机构。建议超前谋划南京“十四五”规划，研究制定创新名城建设三年行动计划和中长期规划，提出实现2025具有全球影响力的创新名城实施路线图和2035、2050创新名城愿景。坚持以开放的姿态推进创新名城建设，树立大南京都市区的新理念，在提高南京创新首位度的同时，带动镇江、扬州等周边地区的创新发展。围绕推动南京由秦淮河时代迈向拥江发展的扬子江时代的战略目标，充分发挥江北新主城创新策源地作用，加强辖区内特别是沿江两岸创新资源的战略整合。

　　以融合为重点，在激励创新主体和激发活力上持续发力

　　借鉴粤港澳大湾区加强科技创新合作、推进“广州－深圳－香港－澳门”科技创新走廊建设经验，抢抓长三角一体化发展上升为国家战略机遇，进一步加强与上海、杭州、合肥科技创新领域的合作，共同打造具有全球影响力的沪宁合科创走廊和G60科创走廊，加强长三角创新共同体建设。坚持高新技术企业创新和行业产业模式创新并重，大力发展新型研发机构，壮大院所经济。借鉴上海建设智慧政府、杭州打造“移动办事之城”经验和深圳网上审批经验，充分运用“我的南京”大数据管理服务平台，实现创业项目网上系统自动审核“秒批”，提高创新创业人才的政策获得感。

　　以改革为动力，在深化重点领域和关键部位上持续发力

　　强化四个对接，即科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，增强人才与城市间的黏性，打造人才之城、创新之都。加快推进“一核两区”现代金融集聚区建设，完善财政资金与金融资本、社会资本合作投向创新的联动机制，全面提升创新的市场化程度。发展壮大市科技创新投资集团，发挥好政府投资引导资金的导向作用，培育风投和私募基金集群，探索开展投贷联动试点。进一步理顺高新区考核体制，把15家高新区从行政管理中解脱出来，最大程度地赋能创新。建议借鉴中关村“一区多园”模式和合肥等地做法，将南京高新区政策和标准覆盖至15个高新园区等更大范围，逐步形成“1+N”发展格局。

　　以考核为杠杆，在优化指标体系和完善评价标准上持续发力

　　创新名城建设考核，要走出数量考核的误区，重点考核创新的质量；要走出推动地方开展增长锦标赛的误区，既有竞争评比，更有合作共赢，确立促进创新的鲜明考核导向。实行差别化的考核政策。建议主城区重点考核科技成果落地转化率、知识产权贡献和人才创新创业机制打造等，开发区侧重于对产能集聚和产业规模的考核，包括企业集聚数量、产值规模等，引导各区错位发展，形成符合自身特点的产业集聚。

　　以打造最优创新生态为依归，在构建开放包容互洽的复合创新体系上持续发力

　　在高度关注科技创新和企业研发人才的同时，进一步发挥历史文化优势，大力关注文化人才，大力发展文化创意产业和艺术经济，提高南京的“波希米亚指数”，打造科技创新和文化创新相辉映的创新名城。运用好干部工作三项机制，以政府创新推动企业、社会创新。借鉴美国国防部高级研究计划局(DAPRA)对有价值的失败项目予以奖励的管理经验和日本科学技术振兴机构(JST)失败知识数据库的建设理念,和江苏省产业技术研究院“改革试验田”的探索,在高校研究机构、新型研发机构和高新技术企业建立鼓励创新、宽容失败的体制机制。重点围绕探索宽容失败的项目评价机制、健全宽容失败的金融服务，通过干部、人才、科研、投资等领域的具体政策设计，分批建立并发布政府尽职免责事项清单及创新创业失败企业保障事项清单，定期组织修订完善，完善政府治理体系，构建开放性创新生态系统，形成广泛吸纳各类创新资源的最强“磁场”。

　　（作者为江苏省社科联研究室主任、博士，扬子江创新型城市研究院特聘研究员，本文为作者参加江苏省委组织部世界大势与人才发展香港深圳培训班学习成果。）