随着民用无人驾驶航空器（以下简称“无人机”）技术的日趋成熟，性能越来越好，飞得也越来越高，受到许多航空爱好者的青睐，伴随而来的是无人机给公共安全造成很大的隐患。企业的利益、消费者的爱好、公共安全的监管，管理与规矩纠缠一起，面临诸多困境。为此，无锡公安积极探索无人机管控难题，提请推动地方立法，让无人机管理早日有章可循。

　　管理方管控无人机迫在眉睫

　　当前，无人机的功能日趋强大，在农业、工业、国防和救援指挥、情报获取等行业领域不断得到广泛应用，另有大量消费级无人机“飞入寻常百姓家”，越来越多的人成为“飞手”。公开数据显示，从2013年开始，民用无人机中消费级市场以每年50%的速度快速递增。但是，由于缺乏完善的法规体系、监管手段滞后，多数无人机处于“黑飞”状态，极易发生飞行操控意外导致地面人物损伤、干扰航班飞行、发生窃密泄密事件，甚至被暴恐分子利用后引发暴恐案件……

　　今年2月，ISIS拿大疆无人机空投的40mm手榴弹炸毁了一辆满载弹药的美制悍马装甲车；今年4月，四川成都双流机场连续17天发生9起无人机干扰事件，超过100架航班备降；今年5月，云南昆明机场发生疑似无人机扰航事件，约6000名旅客出行受到影响……

　　接连发生的事件给我们敲响了警钟。据不完全统计，目前无锡地区无人机持有量已达5000余架，且有急剧上升趋势。2016年全市无人机飞行次数累计达3.6万余次，日均100余架次，日前已快速增长至日均400余架次，加强无人机管控迫在眉睫。市公安局治安支队一大队民警陆春吉说：“以前，民警在日常工作中发现空中飞行的无人机存在危害社会治安秩序的情形时，只能使用反制枪予以迫降驱离，或者出动警力找到无人机驾驶员进行现场教育劝阻，对违规者缺乏有效的法律武器进行惩戒。相应的法律法规出台后，将为民警执法提供法律保障。”

　　使用者盼制定规则保障飞行自由

　　今年5月，2017网民环太湖徒步大会期间，一架无人机因操控失误撞上路灯杆坠落。多年从事无人机飞行的葛敏炜在现场目睹了这一幕，他认为，这起事故幸亏是撞在路灯上，如果掉入人群，后果不堪设想。在葛敏炜看来，正是一些不讲规则的“新手”随意黑飞，造成人们对无人机爱好者很大的误解。

　　葛敏炜介绍，做一名合格的飞手并不简单，飞行之前，要勘查周围地理环境，查看无人机信号强度，从而判断飞行高度；飞行时尽量在人少的空旷场所飞行，保持全神贯注，不要完全依赖电子设备；同时，要遵守相应的规则，主动规避一些禁飞或不适合飞行的区域。

　　然而，这些飞行守则并不是每一位无人机爱好者都能遵守的。消费级无人机市场门槛的降低，让一些“新手”轻易地进入了无人机领域，他们未经过专业培训，不遵从无人机飞行规则，飞行技术也十分薄弱。多起无人机危害公共安全的事件发生，一下子将无人机安全管理问题推向风口浪尖。很多像葛敏炜一样的“老手”也期待专业的准入认证标准，提升无人机飞行“门槛”；另一方面，他们也盼望出台相关管理规定，让一些不遵守规则的无人机“飞手”受到约束。

　　7月19日，中国人民解放军东部战区空军参谋部、江苏省公安厅、中国民用航空江苏安全监督管理局联合发布《关于加强无人驾驶航空器管理维护公共安全的通告》，可见，对无人驾驶航空器进行严格管理是大势所趋。

　　双赢立法明确管理与权利

　　既要保障城市公共安全，又要给无人机爱好者飞行的权利，避免“一刀切”，因此，市公安局在认真梳理分析当前无人机治安管理现状的基础上，针对无人机所带来的安全隐患，在广泛征求意见的基础上，会同市政府法制办起草了《无锡市民用无人驾驶航空器安全管理办法》（以下简称《办法》）。

　　该《办法》依据相关法律法规，对无人机违法飞行行为进行了明确，并依据相关法律法规设置了相应处罚措施。办法要求，无人机购销、持有需实名登记，同时，对酒后驾驶无人机、未成年人驾驶无人机、擅自使用无人机反制装备等行为进行了规范，由公安机关会同有关部门对无人机违法违规飞行行为进行处罚。

　　陆春吉说，虽然目前已有无人机厂家在操作系统中设置了禁限飞区域，但部分无人机持有人仍可采取技术手段轻易突破软件限制，对机场等重要区域低空安全带来隐患。因此，《办法》对日常运行管理作出相应规范，无人机飞行半径不得大于500米，相对高度不高于120米；为满足无人机驾驶员的航拍需求，对周边最高障碍物高度超过120米的，允许无人机驾驶员在不超过最高障碍物高度的情况下安全驾驶无人机。同时，伴随《办法》同步推出的“无人机管理服务系统”将为无人机驾驶员提供飞行安全保障，无人机驾驶员只要登录系统，就能查看到无锡市所有的禁限飞区域，避免了因不知情而产生的违法违规飞行。

　　目前，《办法》征求意见环节已截止，下一步汇总意见后，将提请市人民政府审批颁布。