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智库丨构建国土空间用途管制新机制
2018-11-06 07:30:00  来源:中国江苏网  作者:黄贤金  
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  国土空间是美丽中国建设的载体。十九大报告提出“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求,因此,美丽中国这一人与自然和谐的空间图景,需要通过协调国土空间开发保护关系,实施更严格的国土空间用途管制制度加以实现。

  构建以山水林田湖草生命共同体为基本特征的自然资源管理体系。从世界自然资源管理来看,统一立法、综合管理正成为一个趋势。我国也需要结合国情,探索形成以土地为载体的自然资源综合管理:形成统一的自然资源分类及认定标准,避免在分类管理体制下,同一自然资源有不同的类型认同问题,从而更为科学地揭示自然资源基本国情,提升自然资源管理绩效;突破土地、林业、水、矿产、海洋等各类自然资源要素分别立法、各自管理的现状,在现行法律法规体系基础上,结合山水林田湖这一生命共同体建设的要求,制订《自然资源法》,从法律上保障自然资源管理的协同性、统一性和有序性;依托土地资源这一有形、可分割的空间载体,完善自然资源综合信息,为自然资源统一管理提供基础与支持。同时,重要自然资源区域可实行类似于自然保护区的统一管理制度。

  构建以资源环境可持续承载为科学根基的国土空间融合机制。资源环境超载不仅是区域人与自然冲突的表征,也将导致区域自然生态系统的退化。以资源环境可持续承载为基础,确定不同区域的国土空间容量,促进农业生产空间、生态保护空间以及建设用地发展空间的协同有序。以资源环境可持续承载的国土空间容量为基础协同要素关系,通过实现政治、经济、文化、社会及生态容量的空间协同,更有效地支撑“五位一体”战略的有效实施。基于国土空间的经济、政治、文化以及社会容量,尤其是关注历史文化所形成的生态伦理观对于人与自然关系的影响,以及社会发展政策对于资源环境占有的影响,建设以国土空间容量为表征的秩序国土监测预警机制。

  构筑以秩序国土为发展导向的国土空间治理体系。国土空间治理过程,是国土空间要素配置不断优化从而逐步科学、适度、有序的过程。要围绕“一带一路”、长江经济带发展战略、京津冀一体化发展战略以及其他国家重大战略布局,制订相应的国土空间治理政策,从而进一步提升国土空间对于重大战略实施的支撑功能。基于秩序国土,区分重大战略区以及省、市等不同尺度的国土空间,塑造新型经济空间、战略通道、资源基地和安全屏障,从而提升国土空间对于经济转型发展、增强经济发展新动能、促进高质量发展的保障功能。关注秩序国土构建中的重大或关键问题,尤其是在大国全球化战略中,更加需要注重海外区域开发模式的地缘政治问题。

  构架以资源环境权益为主要依托的绿色发展共享机制。“绿水青山就是金山银山”,而要使属于不同产权主体的“绿水青山”共创“金山银山”,就需要创新自然资源及环境要素的权益实现机制。要界定自然资源及生态环境产权体系,实现自然资源及生态环境资产的人格化,为构建支撑绿色发展的资源环境权益机制提供支撑。以自然资源及生态环境权益为依托,构架包容性、共享型的绿色发展机制,打破政府或企业“包打天下”的状况,使得资源环境产权能够持续分享绿色发展或生态补偿“红利”。以“三块地”改革为抓手,探索绿色发展的农户福利改善机制,这不仅是保障并实现农户土地权益的需要,也有利于乡村脱贫以及乡村振兴战略的实施。

  构建自然资本增值的生态富民机制。如何构建有利于自然资本增值的人类财富体系,尤其是探索出生态富民的自然资本增值机制,不仅是人与自然和谐的根本要求,更是“绿水青山”发挥“金山银山”效应的重要路径。以生态资本核算为抓手,量化生态资本价值,完善自然资源负债表评估制度。以自然资源产权制度改革为契机,赋予农户或市民以生态资产产权,实现自然资源权益在国家、集体、农户以及企业之间的合理分享。以自然生态空间管制为红线,构建符合区域主体功能特征的生态补偿区域体系,以便引导发展权的合理转移与优化配置,并为资源环境产权价值实现提供市场环境与制度保障。以创新自然保护区保护为方式,构架融入社区参与的生态养民新机制,为改善居民生态福利、促进生态富民提供积极支撑。

  (作者为长江学者、南京大学地理与海洋科学学院教授)

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责编:戴凌 崔欣
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