习近平总书记强调，要“大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担。”加快发展普惠托育服务体系，是落实积极生育支持政策的坚实支撑，更是破解群众“带娃难”问题、增进民生福祉的迫切之需。作为南京市人口结构最年轻的城区，建邺区紧扣区情特点，以产业园区托育为突破口，精准布局托育资源，全力提升服务品质，持续完善保障机制，有效降低家庭育儿的时间和经济成本，探索出一条“公办引领、多元参与、品质过硬”的具有建邺特色的普惠托育实践路径，多次被央视《焦点访谈》《朝闻天下》《新闻“1+1”》等栏目报道，获全国人大科教文卫委、国家卫健委等上级部门调研肯定。
推进普惠托育体系，解决好“谁来带娃”难题，是建设生育友好型社会必须做也必须做好的事。实践中，建邺区曾面临一系列的形势变化和现实难题。
区情之变——托育需求出现两大变化。近年来，建邺区大力发展“金融+数字经济”主导产业，基本建成重要金融中心核心集聚区，现有纳税亿元楼宇47栋、全省最多，总部企业57家、全市最多，小米、阿里、京东等国内互联网巨头齐聚在此。高端产业的集聚吸引了大量年轻人口，建邺区的人口结构也随之改变，仅高新区就汇集了超10万青年员工。在向园区3000多家企业、20余家重点企业的广泛问卷调查和“面对面”座谈中了解到，困扰许多年轻人的托育问题在建邺区呈现两大新的特点：一是托育地点的需求更向写字楼集中。年轻人在产业园区的高度集聚，使原本分布在居民区的托育需求向写字楼高度集中。每30人中就有1人有迫切的托育需求。90%的园区受访者表示，“孩子没人带”是当前困扰最大的现实问题。二是托育时段的需求更加零散。由于工作性质、方式等不同，园区年轻人对托育时段的需求更加多样：有的需要在工作时间全日送托，有的需要在特别时段送托，有的因加班需要在下班后送托，还有的希望万一有突发状况可临时送托。除了时段，甚至有年轻人提出，小月龄的孩子能不能也送托？托育机构除了提供看护服务，能不能开展适当的早教？
选择之忧——家长送托存在三重顾虑。2022年，建邺全区托位平均使用率仅59.2%，公办和国企托育园托位使用率保持高位，民办幼儿园、托育机构托位使用率较低。为什么？通过调研发现，主要原因是优质托位资源相对不足，家长选择育儿机构时存在三重顾虑：首先是质量顾虑，对托育机构的主体资质、师资保障、卫生保健、托育效果等情况吃不准、不放心，担心存在机构跑路、孩子不适应、有托无育等风险。其次是安全顾虑，对教室环境、安全设施、玩具材料、日常食材、教师责任心等方面心里没底，担心存在影响孩子身心健康的安全隐患。再次是成本顾虑，全区备案的营利性托育机构收费大多为4000-8000元/月，对一般家庭而言这是一笔不小的开支。再加上入托以后的其他可能费用，很多年轻人担心花费太多，家庭难以承受。
服务之难——托育供给面临三大瓶颈。虽然全区2022年即拥有托育机构42家、托位数2610个，千人托位数4.8个，提前两年完成“十四五”规划指标，但要想打造普惠托育机构体系，在场地数量、行业标准、运营成本等方面还存在较大差距。一是合规场地不好找。2019年，国家住建部发布的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》明确，托儿所应布置在首层，确有困难的可将托大班布置在二层，且要有适宜户外活动的场地。在托育需求集中的产业园区就近嵌入打造托育机构，只能在盘活现有载体上想办法。而现实情况却是，园区载体大多为科研性质，要想建托育机构就必须调整规划、变更土地性质，但手续办理复杂、审批流程较长。二是行业发展缺标准。2022年探索建设园区托育机构时，省市尚未发布托育机构质量评估标准，包括行业准入、管理运营、人员资质、安全监管等均缺乏标准，只能“摸着石头过河”。以行业监管为例，不仅没有法律支持，而且部门协调、资金监管、考核奖惩和责任追究等都没有先例可循。三是运营成本难覆盖。参照市场中高端标准建设园区托育机构，按2个班、40个托位测算，每年需要运营成本约240万元。即使算上市、区两级40个托位每年共8万元的补贴，以及按普惠托育标准（低于3000元/月/托）顶格收费且全年满托，每年托育经费缺口近90万元。
面对形势变化和困难矛盾，建邺区从深度解读、精准把握“普、惠、托、育”四字精髓为切入点，聚焦“找托育机构难、选优质托育更难”痛点，以向全区覆盖、费用尽量低、让家长放心、提高专业性为目标，全力提供便捷、实惠、优质的托育服务，将生育支持政策切实落地基层，保障广大青年“想生敢生”“能生优育”。
普：扩大覆盖面，像“家门口”一样可触可及。“普”的核心在于让更多群众享受到优质托育服务。为让广大群众就近选择、送得方便，建邺区以“查缺补漏”方式，下大气力推动托育点均衡布局。目前，全区已依托区人才集团下属的南京晨星托育有限公司，在高新区等园区嵌入托育点的基础上，将托育服务延伸至CBD、江东商贸区，以及奥体、月安等社区，初步构建起15分钟托育服务圈。全区现有各类托育机构58家、托位数2982个，每千人托位数达5.4个。以最新建成投用的月安社区晨星托育点为例，有40个托位，可满足周边居民“临时托2小时”等灵活需求，一公里服务触达率超90%。
惠：提高性价比，像“便利店”一样实惠透明。“惠”的关键在于托育价格亲民、透明，让普通家庭负担得起。为减轻青年群体的顾虑，不让托育费用成为“拦路虎”，建邺区通过政府定价、财政补助、成本优化等综合施策，最大程度调降普惠性机构的托育费用。与此同时，将所有普惠托育机构均纳入价格监测并实行价格公示，确保收费透明。目前，全区普惠托育机构的托育费用均在3000元/月/托以下，其中，品质较高的“精品园”2980元/月/托，大众需求的“普惠园”仅1500元/月/托，真正把价格降到了合理区间，托育服务从过去令人望而却步的“奢侈品”变成了亲民实惠的“日用品”。
托：建立信任感，像“自家人”一样可靠放心。孩子入“托”，表面看是“托管”服务，实则是“托付”责任。建邺区坚持把提升服务质量作为托育机构建设的重中之重，在环境、看护、医疗等家长普遍关注的环节细心考虑、精心安排，让孩子能享受家一般的悉心呵护，让家长像托给家里人一样放心。比如，环境布置上，尽最大可能使用环保材料，定制柜材用的是高于“E0”级的“F四星”材料；使用大面积灯膜、配合“无极调光”仿生学光源，确保室内光照度接近自然光。再如，日常看护上，开发数智化平台，让家长可在线查看孩子在园动态；定期组织保育师培训、开展技能竞赛，在岗保育师已全部通过海姆立克急救等实操考核，持证上岗率达100%。又如，卫生保健上，构建“1个区托育综合服务中心+9家社区医院+南京市儿童医院”三级医育融合模式，从儿童营养、心理健康、行为发育等八个方面，为婴幼儿提供专业的健康保健服务。
育：深耕专业性，像“启蒙师”一样科学养育。幼儿入托，除了获得规范的安全看护，还能享受到比普通家庭更专业的教育服务，这是高质量托育服务的应有之义。建邺区在“放心托”的基础上，以尊重婴幼儿个体差异、自主成长节奏为核心，专门研发了适配其成长节奏的托育课程，得到家长的充分认可。比如，推出的“食育”系列课程，通过食材认知、自主进食等环节，让90%的在托幼儿相较家庭环境，更快提升生活自理能力，逐步实现独立进餐。又如，秉持“尊重婴幼儿而不是管理婴幼儿”与“及时回应婴幼儿较弱的需求表达”的理念，以多元互动活动搭建成长平台，通过传统文化探索游戏和艺术感知、生活体验等活动，让婴幼儿在语言、认知、发育、社交等领域同步成长。很多家长反映，建邺托育园不只是照顾孩子的饮食起居，更懂孩子的想法，孩子不仅交到了新朋友，性格也更活泼自信了。
通过深耕“普、惠、托、育”四字，建邺区初步实现了普惠托育服务从“有没有”向“好不好”的提升，并在探索实践中形成了一套较为成熟的机制做法。
一是空间嵌入，精准布局、拓展服务。着眼解决群众对托育的基本需求，充分挖掘现有载体资源，在特定空间内嵌入托育机构，丰富产品供给。让企业职工“有的托”。结合企业托育需求和上下班时间，在产业园区办公楼宇低楼层嵌入托育园，将托管服务时间定为上午8:30至下午5:30，让企业员工在上下班的同时顺便接送孩子，真正实现楼上上班、楼下带娃。让社区居民“就近托”。在办好园区托育的同时，推动托育资源嵌入社区。在年轻居民较多、托育需求集中的社区试点开办普惠托育机构，标准不降、服务不减，让居民方便送托、就近选择。让适龄幼儿“也能托”。针对6个月至两周岁小月龄幼儿托育难题，专门制定低龄婴幼儿养育方案，增开乳儿班。同时，针对一些个性化的特殊需求，在服务时间上增加临时托、半日托，为年轻家长提供更灵活的服务内容，满足更多适龄婴幼儿多样化入园需求。
二是品质护航，多管齐下、赢得信任。坚持以精细化管理、合理化收费，打消家长对托育质量的顾虑担心，实现托有品质、送得放心。立标准提质量。针对托育行业规范缺少、质量评价标准不一的实际，构建“建设、餐食、医育、课程、人才、信息化”六大标准体系，让托育机构建设有规可依。比如，餐食方面，打破“一园一厨房”的传统模式，建设全市首个“婴幼儿中央厨房”，确保食材新鲜、全部“0添加”；课程方面，依托公办托育连锁品牌“晨星托育”研发“五星保教”课程体系，设置德、食、美、体、智“五大成长场景”，让孩子接受科学、系统养育；人才方面，与南京财经高等职业技术学校共同打造订单式“晨星”班，在晨星托育园设立校外实训、就业基地，全方位培养专业人才。重细节保安全。充分考虑婴幼儿肢体控制力弱、安全防范意识不强的实际，在安全空间设置上更加突出细节，尽一切可能消除各类隐患。比如，在教室“三台”区域（护理台、盥洗台、料理台）设置45°后视观察镜，消除保育员视觉盲区，实现照护过程无死角；打造“棉花地”安全活动区，确保爬行与学步安全，有效预防跌伤风险；门把手等设施以超过幼儿身高为标准进行高位安装，避免婴幼儿误触误开。摊成本降收费。坚持“准公益产品”理念，按照政府买一部分、家长缴一部分、企业投一部分的模式构建成本共担体系。政府以购买服务的形式，对每个托位补贴1800元/年，产业园在载体租金上给予优惠，负责运营的区人才集团按照运营规范投入相应资金，共同确保托育费在普惠标准范围之内。
三是体系支撑，凝聚合力、系统推进。建设普惠托育体系，是一项复杂工程，单靠几个机构、几家单位远远不够。建邺区积极整合各方资源，增强内部联动、强化专业赋能、促进机构增效，形成多方参与的稳定支撑体系。管理部门协同联动。为破解园区建设托育机构的准入壁垒，建立由区发改委、建设局、卫健委、市监局等部门共同参与的专班机制，合力推动载体功能调整审批，并共同协商解决财政投入、租金补贴等难题。专业力量导入赋能。依托市级机关第二幼儿园等专业机构，引入园长团队固定坐班指导。与南京师范大学、南京晓庄学院、江苏省教科院建立合作，打造晓小禾托育研究中心，并定期邀请上海、新西兰等地专家指导交流，以专题培训、实操等形式，探索形成符合建邺实际的婴幼儿托育课程体系。托育机构降本增效。围绕提升托育机构的运营效率与自我造血能力，建邺区创新探索集团化运营模式，由区人才集团整合9个托育中心，实行财务、物流、人力等统一管理，形成规模效应；推动用电标准从商用改为民用，压降电费成本28%；引入中央厨房集中供餐模式，压减餐饮成本10%～15%。通过以上措施，综合运营成本降低15%～40%。同时，积极拓展外部合作，与马鞍山雨山区等地托育机构建立协作关系，通过人才培训、课程输出、管理咨询等方式增加服务性收入，进一步夯实可持续发展基础。
三年实践，充分印证了：“政府引导+多方参与”是办好普惠托育最关键的抓手。实现“幼有善育”绝非单一主体能独立完成的任务，而是需要凝聚合力的系统工程。一方面，政府必须发挥主导作用，强化顶层设计、系统规划布局、完善保障政策，为普惠托育搭建起稳定的“四梁八柱”；另一方面，需要充分调动社会各方力量，形成“政府搭台、各方唱戏”的共建格局，让普惠托育真正成为托起家庭“踏实的依靠”。“标准引领+品牌塑造”是形成普惠托育好口碑的关键。0-3岁婴幼儿照护是家庭最关切的“心头事”，服务品质直接决定群众信任度。必须始终将服务质量置于普惠托育体系建设的核心位置，以“标准”为纲、以“品牌”为靶，在运行层面建立覆盖建设、服务、安全、管理的全流程标准体系，在管理层面全方位提升服务专业性，最终以过硬的质量赢得群众口碑，塑造兼具公信力与影响力的托育品牌，推动普惠托育从“幼有所托”的基础保障，向“幼有优托”的品质跨越。“资源统筹+人才培养”是确保普惠托育可持续的根本。普惠托育不能是“昙花一现”的盆景工程，而应成为长期惠民的民生风景，这就需要从资源与人才两个方面筑牢可持续发展底座。在资源端，需加大政策倾斜与经费投入力度，完善资源调配机制，推动优质托育资源向居民社区、向产业园区、向需求集中区域合理倾斜、有序下沉，确保资源供给与群众需求精准匹配；在人才端，构建“院校培养+岗前培训+在岗提升”的全链条人才培育体系，以高素质、专业化的托育队伍支撑服务高质量发展，最终实现托育机构从“依赖外部支持”到“自主高效运转”的良性转变。
下一步，建邺区将把建设普惠托育体系作为落实生育支持政策、优化营商环境的重要抓手，按照全覆盖、可持续、塑品牌的思路，积极探索托育和幼儿园教育有效衔接的路径方法，推动普惠托育从“点”向“面”扩容、从“好”向“优”提质、从“试点”向“体系”拓展，全力打造普惠托育体系建设的“建邺样板”。
（一）需托尽托全覆盖，打造“十五分钟托育圈”。聚焦群众需求，优化服务供给、缩小服务半径，推动普惠托育资源向全区范围延伸，实现托育机构15分钟全域可达。一是动态匹配托位资源。针对1-3岁婴幼儿家庭，围绕入托现状、服务意向、多孩情况、价格承受区间等要素，每半年开展一次全样本调查，建立并动态更新“托育需求数据库”。依据需求变化调整机构托位数量与布局，实现供需精准匹配，提升托育资源使用效能。二是优化资源布局供给。以人口分布与需求密度为导向，通过“新建+改扩建+集团化办园”三重路径扩大托位总量、均衡资源布局。新规划幼儿园按需配建托班，重点填补服务薄弱区域空白；盘活存量公办幼儿园资源，分批改造增设托班，服务周边居民；由区人才集团统筹居民与产业园区需求，统一布局托育机构，实现“按需办托、精准对接”。三是拓展多元服务维度。在稳定公办普惠基本盘的基础上，鼓励民办机构发挥灵活性优势，发展高端定制服务，提供假期托、小时托、亲子托等普惠机构尚未覆盖的托育业务，弥补“时间差”和“年龄差”缺口，形成多层次、互补型的服务供给格局。
（二）多维协同可持续，打造“立体发展生态圈”。坚持系统观念、整体推进，为普惠托育体系建设构建多维度协同、全要素支撑的良好发展生态。社会层面，全链介入释放生育意愿。构建婚前、育中、育后全链介入机制，联动婚姻登记、卫生保健等机构，向新婚夫妇定向推送普惠托育政策和托育机构点位、服务等资源，嵌入托育政策宣讲环节。通过强化“有托育、能托底”的社会共识，增强育龄家庭生育信心，激发多孩生育意愿。政策层面，优化机制加大保障力度。建立由卫健部门牵头，教育、财政、人社等部门协同的“托幼一体化”管理新机制，推动实现从“分段管理”向“协同共建”转变。针对多孩家庭探索实施“托育费用阶梯式减免”方案，推动3岁以下婴幼儿照护费用纳入个税专项附加扣除，持续为家庭减负；深化“学前教育+托育”融合发展，对开设托班的公办幼儿园，加大改造补助、课程培育、师资培养等方面支持，逐步实现师资贯通、课程衔接、环境融合。行业层面，丰富主体完善行业体系。引入多元办托主体，加快构建“以公办普惠为核心、国企园区为延伸、民营机构为补充”的托育产业体系。通过财政补贴、提供场地、减免租金等措施，联合大型企业、产业园区共建托育机构，增加市场供给；以政府购买服务等方式，支持品牌连锁托育机构进社区、进园区，为群众提供多元化选择。
（三）标准引领塑品牌，打造“建邺托育口碑圈”。着眼让“建邺托育”品牌立得住、走出去、办长久，为建邺打造企业创新、人才创业的“首选之地”提供坚实支撑，将重点强化三大支撑体系。一是强化“照护+养育”系统融合的服务支撑。聚焦婴幼儿回应性照护与社会情感能力培养，探索引入“瑞吉欧”等先进早期教育理念，探索“以儿童为中心”的弹性课程与项目式学习模式，助力孩子在互动探索中实现自主成长；联合专业育儿机构开发具有建邺特色的托育课程质量评估工具，定期开展质量监测与评估，推动服务从“单一照护”向“日常照护+科学养育”的系统融合升级。二是强化“职前+职后”贯通培养的人才支撑。健全从业人员“职前培养—职后提升”贯通式培养体系，打造一支师德高尚、业务精湛、结构稳定的师资队伍。深化与职业院校合作，完善订单式人才培养机制；畅通幼儿园与托育园教师转岗通道，保障人才供给稳定；加强专业技能培训与认证，探索保育员“轮岗交流+职务晋升”规范化机制，支持考核优秀人员分批进入区属国企工作，拓展职业发展路径。三是强化“示范+引领”双向发力的标准支撑。系统总结“晨星托育”等国企品牌的运营方式与管理模式，提炼形成可复制、可推广的普惠托育“建邺方案”，推动上升为地方乃至行业标准；积极争取承办全国性、区域性托育行业论坛与研讨会，扩大“建邺托育”品牌行业影响力，使其成为高质量、可信赖的托育服务代名词。
普惠托育是关乎家庭幸福、社会发展的未来投资，更是落实“幼有善育”民生承诺的关键抓手。建邺区将始终坚守“投资于人”的核心理念，锚定普惠托育这一民生“城墙口”持续深耕、久久为功，既不断优化服务供给、夯实发展根基，更全力打造具有辨识度的托育标杆品牌，为全省乃至全国普惠托育体系建设提供可复制、可推广的基层实践经验，真正以托育之“暖”，托起万千家庭“稳稳的幸福”。
（原稿刊载于江苏省委研究室《调查与研究》〔2025年10月20日第26期〕，原标题为《不负所“托” “育”见未来——南京市建邺区高质量推进普惠托育服务体系建设的探索与思考》）
作者｜南京市建邺区委书记 姜宸
