记者 白雪 刘霞

住建部日前印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，明确将在21个城市（区）开展第一批城市更新试点，重点探索城市更新统筹谋划机制、可持续模式及配套制度政策。第一批试点自今年11月开始，为期2年。我省南京、苏州入选首批试点名单。

城市更新试点意味着什么？为何是南京、苏州入选？两地又将如何开展试点探索？

既修复“过往”，又谋划未来

住建部的《通知》明确，针对我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题和短板，严格落实城市更新底线要求，转变城市开发建设方式。

中国城市规划学会城市更新学术委员会主任委员、东南大学建筑学院教授阳建强告诉记者，今年全国两会期间，城市更新首次被写入《政府工作报告》，明确“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。实施城市更新行动，意味着原来粗犷、快速、外延型的建设新区方式不适用了，城市更新的理念和方式都要转变。从原来的“拆改留”到现在的“留改拆”，就是城市更新理念的最大改变，也是价值观和模式的重大转变。

我国城镇化率已超过60%。“之前在快速城镇化进程中，不少城市侧重经济层面的考虑，忽视了对人和生态的关注，在生态环境、空间质量、土地集约利用等方面累积了很多问题。”省规划设计集团副总规划师王承华说，进入城镇化后半场，人们对城市生活品质、生态环境有更高追求，城市进入了一个增量发展与存量提质并存的新阶段。“这轮城市更新，要重点考虑从人的需求出发。”她举例说，比如完善消防等城市基础安全设施和公共服务配套、修复城市生态系统、为新业态提供相应载体推动产业结构转型等，既修补原来的城市发展问题，又为未来发展留下更多可能性。

“底线是尊重城市的历史文化，尊重群众的意愿，保护好城市传统风貌，不能破坏生态环境……城市更新不应是短期建设行为，而应是持续的、渐进的和整体的系统更新。”阳建强认为，南京和苏州入选首批试点，是因为这两个城市非常典型。它们都是国家历史文化名城，具有代表性，并且已经在城市更新方面进行了多年实践，在政策层面以及多部门协同方面都做了一些有益探索。这些成功探索，会给国内其他城市带来示范和借鉴意义。

老旧小区改造、老城区有机更新、老工业区改造、滨水地区更新等，都属于城市更新范畴。“城市更新是一个复杂的社会系统工程，如何在城市更新中贯穿有机更新理念、处理好城市问题，破解长期困扰我们的难点，是试点城市应该去探索的。”阳建强说。

先行探索，一批精品项目亮相

位于老城南的小西湖是南京22个历史风貌区之一。如今，小西湖片区已从昔日的老旧棚户区“变身”兼具历史气息与文艺范的潮流打卡地。南京在小西湖片区探索政府和百姓共商、共建、共享、共赢的“微更新”模式。例如，在房屋征收上，让居民自主选择去留。改造过程中，近一半居民选择了搬迁，释放出的建筑空间被改造为48个院落，打造成“共享院”、文艺范咖啡馆、民宿等多种形态。

“与过去多由政府或开发商主导的更新模式不同，现在更强调共建共治理念、多元参与模式。”在王承华看来，这轮城市更新，首先是制度更新，只有政策制度理顺了，更新才能顺利、可持续地推动。比如，要将更新增益的分配机制做好，激发市场、社会力量来参与改造。

城市更新的探索早已在南京和苏州展开。南京打造了“喵喵街”、银杏里、水木秦淮等一批主题街巷、特色街区；完成了明城墙沿线、滨江、秦淮河沿岸环境整治提升……南京市建委建设二处处长董文量说，近年来，南京针对城市更新先后出台相关政策条例40余项，为城市更新提供政策保障。去年，南京印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》，明确对建成区范围内简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限较久、房屋质量较差等危破老旧住宅片区进行更新，这一政策获全国推广。

苏州则以美丽宜居城市建设为切入点进行城市更新。苏州市政府房屋征收办公室副主任王海介绍，苏州制定了九大行动计划，包括住房系统优化行动、宜居街区提标行动、水乡雅镇塑造行动、水城特色彰显行动、名城文脉活化行动、城市韧性提升行动、公共服务创优行动、智慧城市创新行动和低碳未来共建行动。“避免大规模的建设和拆迁方式，我们以九大行动为抓手精细化筛选城市更新项目，对住房系统、宜居街区、历史文化街区、公共服务设施等进行系统更新，完善城市功能品质，补足民生短板。”王海说。

苏州还针对历史文化名城保护与更新重点推进了老旧小区改造、保障房试点、城市“黑色蜘蛛网”、生活垃圾分类、名城增绿等一系列工作，人居环境改善明显。推进古城精品片区整体更新，把城市功能品质提升与人口调控紧密挂钩，打造了一批精品项目。同时，还开展了“古城细胞解剖工程”，对传统民居结构肌理、文化内涵等内容深度挖掘，甄选推荐形成传统民居、历史建筑和历史院落档案，为今后古城有序更新提供新的支撑。

放眼全省，不只南京、苏州两地，各地都在试点探索城市更新。记者从省住建厅了解到，作为全国首个美丽宜居城市建设试点省份，我省各地结合美丽宜居城市建设，深入实施城市更新行动。美丽宜居城市建设两批323个省级试点项目中，城市更新类项目有252个。

重系统性，传承城市肌理

“城市不同地段、不同人口，面临的问题都不一样，所以更新模式是多样化的。”王承华说，可以不改变建筑功能做一些微改造，也可以对危房局部拆除重建，还可以功能置换，将原来工业厂房空间改造为新产业发展场所，等等。

“我们现在做城市更新规划，一个重要方面是放到更大片区中，统筹考虑城市功能、公共服务、安全基础设施配套、生态系统等，把片区研究透，维护城市整体的系统性。”王承华认为，原来城市开发基本是大拆大建，导致很多有趣的小街小巷没有了。现在国家强调从“拆改留”转向“留改拆”，城市的肌理可以更好保存下来，城市空间会更丰富多样。空间多样了，业态才能多样，城市活力才能更好激发出来。

城市更新试点“任务书”和“时间表”已定，苏州、南京将怎么干？

王海说，苏州将建立城市更新体检评估、城市更新规划编制、城市更新实施方案三个层次的城市更新体系。在体检评估上，建立苏州市城市更新综合管理信息系统，设立城市更新项目基础库、项目储备库和项目启动库。在城市更新专项规划中划定更新片区，明确更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略。此外，苏州将精研城市更新实施工作方案，包括修建性详细规划方案、搬迁方案、补偿安置方案、地价测算方案、项目资金平衡方案、招商引资方案、产出效率等相关内容。政府和实施主体通过实施方案平台协调利益分配，确保各方受益。

在路径上，苏州将探索以街区为单元统筹城市更新。制定各街区更新计划，整合各类空间资源，有针对性地补短板、强弱项。同时，苏州还将探索以重点项目建设带动城市更新。结合重点项目建设，推动周边地区老旧楼宇与传统商圈、老旧厂房与低效产业园区提质增效，促进公共空间与公共设施品质提升。

“目前南京正统筹编制城市更新方案，围绕老旧小区等居住类地块、旧厂房等生产类建筑、滨水岸线等公共类空间及综合类片区开展试点。”董文量说，南京将以试点为契机，在补齐短板、解决突出问题的同时，探索建立城市更新工作机制、实施模式、政策措施、技术方法和管理制度等，形成“南京经验”。

南京的城市更新试点将重点聚焦历史底蕴深厚、开发建设较早、亟需更新改造的主城四区，江北新区和其他各区重点单元和重点项目也会纳入试点范围。南京将合理规划城市更新单元，完成一批有代表性、具有示范效应的城市更新项目。在居住区，加大老旧小区改造工作力度，将城市居住社区活动场地建设作为改造的重要内容；在老建筑、老厂房方面，鼓励利用旧厂房、旧仓库、老商业改造建设现代公共服务和创新创业载体；探索历史建筑利用正负面清单等活化路径，做好传统民居、红色场馆、革命文化纪念地等保护利用工作。

董文量表示，城市更新将妥善处理好保留城市传统记忆和彰显城市现代风范的关系，注重城市文脉传承和城市肌理延续，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。