土地是生产生活最基础的要素，也是城市发展最重要的资源。当前，南京国土开发强度已经逼近警戒线，但同时又存在大量土地资源被粗放利用、低效利用的情况。因此，盘活城镇低效土地资源，“向存量要增量”，越来越成为打破城市发展资源瓶颈、推动城市发展由外延扩张向内涵提升的关键举措。

　　近日，南京市委市政府研究出台《关于深入推进城镇低效用地再开发工作实施意见（试行）》，进一步放宽低效用地再开发政策限制，从范围模式、工作程序、用地政策、激励措施、保障机制等方面对低效用地再开发工作进行全面优化，以鼓励和引导全市上下形成集约用地、节约用地和“以亩产论英雄”的鲜明导向，将对提高土地资源配置效率和产出效益产生重要而深远的影响。

　　南京国土面积本就狭小，用地约束不断趋紧

　　虽然在苏南来看，南京的土地资源和开发强度都不算最紧张，特别是江北新区和紫东地区的建设发展，都为城市未来发展开辟了广阔空间，但总体来看，我市土地资源约束仍呈不断趋紧的态势。

　　南京国土面积仅为6587平方公里，在省会城市和副省级城市中分别处于倒数第二、第三位，同时，南京地处宁镇扬山地，低山、丘陵、岗地约占全市总面积的60.8%，水域达11%以上，全市可供连片开发建设的土地十分有限。

　　我市的土地开发强度已达到29.4%，逼近33%的国际公认警戒线，高于全省2020年22%的平均开发强度上限。特别是在国家实施建设用地总量和强度“双控”、严控东部地区新增用地的形势下，全市2020年建设用地规模要控制在1936平方公里，建设用地空间异常紧张，部分行政区的用地指标已经不能满足2020年前的发展需求。未来，南京的城市规划还将严格限定建设用地规模，建设用地空间不足的矛盾将更加突出。

　　在这样的背景下，低效用地再开发成为践行新发展理念、推动高质量发展的必然之举。近年来，我国加快推进低效用地再开发试点工作，我市于2013年被原国土资源部确定为首批城镇低效用地再开发试点城市。

　　低效土地成因多样，再开发利用困难重重

　　城市低效用地即利用率低的城市土地，是指土地的用途、投资的强度、土地容积率、建筑物密度、土地产出效益以及人均用地标准等无法满足相关要求，还可以进行调整利用的城市建设用地。

　　从具体操作层面，低效用地主要包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地，土地利用强度、土地产出率等指标较低的产业用地，废弃露采矿山用地，布局散乱、设施落后、规划确定改造的老城区、城中村、棚户区及其他利用效率较低的土地。

　　2013年以来，我市共完成了317宗共11.29平方公里低效用地的供地手续，实施了一些低效土地再开发案例，积累了一些经验。

　　江宁区天元东路1068号地块，原是一家半停产的汽车企业生产厂房，有约460亩土地长期闲置。通过低效用地再开发，这里成功嫁接了总投资60亿元的上汽大通南京分公司整车生产、零部件及物流配套设施项目，达产后销售收入可达260亿元，土地利用效率得到极大提升。

　　太平南路上的九龙大厦有一半楼层十多年来一直闲置，另一半经营惨淡，勉强维持，几乎不产生税收。2016下半年起，秦淮区引入社会资本，打造特色商业广场和金融科技产业园，实现了向高品质商业楼宇的功能转型，整体效益提升几十倍。

　　但从全市面上来看，低效用地再开发仍然面临低效产业用地升级难、再开发土地成本过高、审批程序周期过长等问题。特别是在实施过程中还存在一些障碍：一是没有建立合理的再开发收益分配体系，原土地使用权人、土地再开发人、政府三方的利益分配较难平衡；二是目前对低效用地没有强制退出机制，拥有土地使用权证的低效“僵尸”企业，无法从法律上硬性要求其进行再开发。

　　去年市委常委会集体调研各板块工作时，多个区对低效用地再开发实施过程中存在的限制提出了优化要求。对此，市委常委会要求市相关部门进行研究，对原有政策进行修改完善。近期，经过紧张的调研、起草、修改、完善，市规划和自然资源局牵头起草的《意见》获得市委常委会审议通过。

　　鼓励多种再开发模式，调动利益主体积极性

　　市规划和自然资源局副局长冯雪渔介绍，本次出台的《意见》在政策上有重要变化，在开发模式上作了拓展和创新，对一些以往政策上不明确的地方进行了明确，对一些特定情形的低效土地的开发主体、开发方式都作了放宽。

　　《意见》提出，通过老城嬗变、产业转型、城市创新、连片开发等形式多样的开发模式，采取收购储备、实施流转、协议置换、“退二进三”、增容技改等再开发方式，调动各类开发主体的积极性，实现利益共享、多方共赢。

　　——鼓励联合开发，推动城市更新

　　经验显示，多个利益主体的低效楼宇，再利用难度往往较大，缺乏政策依据是一个关键因素。《意见》借鉴上海经验，对低效楼宇再开发，明确可以由多个主体联合或共同设立项目公司作为新的用地主体进行开发改造。

　　高校、科研院所在符合相关规划及要求的前提下，可继续保持土地原用途和权利类型不变，利用现有存量划拨建设用地建设产学研结合中试基地、共性技术研发平台、产业创新中心，在老城区打造“硅巷”。

　　城市“退二进三”，利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、“互联网+”等新业态的再开发项目，相关政策有很多不明确的地方。《意见》明确，原有用地改变用途，兴办国家鼓励的新业态再开发项目，自登记备案之日起的5年过渡期内可免收土地年租金。

　　——允许同一土地两种用途，引导土地复合开发利用

　　随着新产业的不断发展，土地利用的方式也不断出现新形态，越来越多的企业需要在同一地块内同时容纳办公、生产、科研等用途。《意见》明确，在符合城乡规划和产业发展要求的前提下，允许同一宗地兼容两种及以上用途，整体出让。这有助于推动单一功能的开发区、产业集聚区向城市综合功能区转型。

　　——允许低效用地建设租赁住房，方便园区企业

　　《意见》采纳部分园区提出的以园区为单位而不是以企业为单位配建员工宿舍、以提高土地利用率的意见，提出可以由园区平台公司或其控股的项目公司试点利用低效工业、科研等用地，建设宿舍性质的租赁住房，不改变原用地性质；低效用地通过协议出让方式再开发为商业服务项目的，在满足区位、交通、配套等条件的前提下，允许根据规划要求配建不超过30%的酒店式公寓，所建房屋及对应土地按商业性质管理。

　　对难以开发利用的边角地、插花地、夹心地，可通过统一规划方式整体改造开发，优化用地布局。

　　——引入倒逼机制，促进工业转型升级

　　按照我市有关规定，工业企业分为A类（优先发展类）、B类（鼓励提升类）、C类（监管调控类）、C－类（警示类）、D类（落后整治类），并按类实施差别化政策。《意见》规定，对评价为C类、D类的企业以及列入城镇低效用地数据库3年以上未进行再开发的企业，不予安排新增供地。

　　——简化和下放审批权限，加快项目推进速度

　　针对低效土地再利用审批程序繁琐、项目实施须经市政府批准的问题，《意见》将审批权限下放至区政府，简化了手续。其中原国有土地使用权人在原地块自主进行改造开发的，不需要再编制实施方案，有利于项目的快速推进。

　　本报记者 查金忠 吴明亮