党的二十大报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老年人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。2024年5月8日，民政部联合多部门出台《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，积极应对人口老龄化和乡村振兴战略，加快发展农村养老服务部署。《意见》提出坚持政府引导、社会参与、集体互助、家庭尽责，强化农村基本养老服务供给，补齐农村养老服务短板。农村老年人习惯传统家庭养老模式，而国家城市化进程冲击了传统家庭养老模式，农村范围出现新型留守家庭替代传统家庭成立家庭式“农村托养点”，提供全日制集中住宿和照料护理养老服务，满足农村群体养老价格低廉、养老不出村等意愿。与时同时，家庭式“农村托养点”作为新生事物，由于监管滞后，出现无照经营、备案虚设、综合监管缺失、托养服务协议不规范等问题。对此，需要正确认识家庭式“农村托养点”法理应然性定位，精准指导、明确证照规范、强化综合监管、压实主体责任等路径，审慎推动安全监管制度。
一、家庭式“农村托养点”养老现状存在问题
（一）市场主体普遍存在无照经营
根据老年人权益保障法等相关规定，设立公益性养老机构、经营性养老机构均应办理市场主体登记，经营性养老机构应当在市场监督管理部门办理登记，养老机构登记后即可开展服务活动。由于家庭式“农村托养点”属于新生事物，市场主体经营者因认知能力有限，不知晓规范提供养老服务申办流程，如先申领营业执照，再到民政部门备案，因此，家庭式“农村托养点”普遍未进行市场主体登记，处于无“照”经营，无序发展。市场主体普遍没有办理市场主体登记[1]即对外开展服务活动，这不利于政府部门对农村养老市场主体进行宏观管理，无照经营最直接表现就是难以规范经营范围、注册资本、经营者责任、场所名称等内容。以江苏兴化为例，该市共有54家“农村托养点”，其中51家未办理市场主体登记，2家登记为民办非企业，1家办理了工商登记。
（二）开展养老服务前未向民政部门备案
2018年12月，《中华人民共和国老年人权益保障法》修正后，取消养老机构设立许可制度，深化养老服务“放管服”改革，强化养老机构登记备案管理工作，养老机构法人登记后应当向所在县级民政部门进行备案，家庭式“农村托养点”经营者对养老服务有关法律法规并不知晓。根据国家相关政策规定，养老机构进行登记备案可以获得相关建设和运营补贴，同时，民政部门对其市场主体登记，消防、食品、服务等安全进行审查和背书，市场信任度明显增加。未进行备案的，民政部门难以掌握该“农村托养点”服务事项，也无法通过备案途径进行管理，不利于市场主体优胜劣汰机制落实。
（三）跨部门综合监管“照”“证”制度缺位
正确处理“营业执照”与“经营许可证”制度衔接，“农村托养点”经营者可以先行领取营业执照，就经营范围依法须经批准的项目，领取营业执照后再至相关审批部门办理许可手续。如消防、食品、药品、建筑等服务安全风险，落实“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”执法衔接制度，做到市场主体登记与行业监管，民政备案登记与跨部门综合监管落实。“农村托养点”经营者普遍没有接受到食品安全、消防等主管部门专业检查指导，也没有办理食品经营许可证，建立相应食品安全管理制度等，由于没有建立健全执法联动机制，跨部门综合监管“照”“证”制度缺位。
（四）托养服务协议不规范出现权益保障难
中华人民共和国民法典、老年人权益保障法等多部法律保护老年人权益，明确养老机构应当与接收服务的老年人或者其代理人签订服务协议，明确双方的权利义务。农村养老获得市场业务，多数建立在熟人间信任、介绍，多以口头协议，普遍不签书面养老协议。即使部分签订书面协议，协议内容也较为简单，对服务内容、收费标准、费用结算、解除与终止条件等事项缺乏明确规定，走访过程中，发现部分“农村托养点”明确让送养人作出“在托养过程中，发生跌伤、走失等事故风险与托养点无关”排除服务合同主要责任的书面承诺，经营场所内也没有张贴相应服务监管制度。
二、家庭式“农村托养点”理性认识与法律规制建议
（一）家庭式“农村托养点”法理应然性定位
1.家庭式“农村托养点”应遵从民事养老协议制度。养老协议属于民法典无名合同调整范围，在广大农村，丰富和完善赡养协议、托养服务协议等养老协议签订主体、内容、法律关系，一定程度上有利于农村养老秩序繁荣稳定。有学者总结：“养老模式的选择受经济发展水平、历史文化传统、政策导向和人口等多种因素的影响。我国国民经济并不发达，人口老龄化呈现‘未富先老’的特征，农村需要巩固家庭养老机制。提倡赡养协议制度是农村养老模式的完善。”笔者认为，农村社会群体选择收费标准低、养老不出村的家庭式“农村托养点”，能够实现特定主体之间行为目的，满足为老年人提供生活照料、护理、精神慰藉服务的养老需要，“农村托养点”属于村级养老组织。养老协议是农村托养点供给方、老年人及其老年人子女等多主体签订的平等主体之间的协议，养老协议作为一种新型解决农村养老问题的方式，也是该组织盈利主要途径。
2.家庭式“农村托养点”行政法介入私权利基础。公权力存在于公共领域的权力，是公主体受公众委托行使的权力，“公众委托”是公权力行使的正当性基础。因此，国家公权力的行政权是建立在法律法规的授权上才具有国家强制力和权威性，法无明确授权即禁止。家庭式“农村托养点”通过民事养老协议的方式提供服务，当托养服务供给方接受服务量达到一定的“度”，即公权力介入，介入目标也是督促服务提供方更加规范提供安全、舒适的服务事项，终结价值目标老年人养老权益得到进一步保障。2020年9月，民政部《养老机构管理办法》对“养老机构”概念界定，“经依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位在10张以上的机构。”因此，家庭式“农村托养点”提供全日集中住宿、照料护理服务，提供床位在10张以上，应接受行政权的审慎监管。笔者认为，民政行政权可以利用备案审查制度，根据经营者意愿引导市场主体登记适当类别，如提供床位10人以上更适合小型公司商业运行，鼓励经营者主要接受备案审查监管，获得政府养老政策优惠、经济补贴。
3.“农村托养点”安全监管标准明确化。按照国家《养老设施建筑设计规范》（GB50867-2013），该规范强制性选项仅明确二楼以上要安装电梯、禁止建在地下，养老院养老设施建筑等级划分为小型（≤150人）、中型（151-300人）、大型（301-500人）、特大型（≥500人）四类，老年人用房12㎡/床。“农村托养点”参照养老机构进行管理，属于小型养老机构的低端末位，此新型养老模式能否直接套用养老机构技术标准要求托养点经营者进行配套整改，以及这种套改方式是否具有足够理性为“农村托养点”经营者保存足够的生存空间，是特别值得深思的要点。养老机构登记备案管理要求加强建筑、消防、食品安全、医疗服务、特种设备安全风险监管，因此，“农村托养点”成立、发展过程中，必然遇到“经营许可证”及其背后的技术性规范审查事宜。如消防安全方面，2018年10月1日，国家住建部批准实施《老年人照料设施建设设计标准》（JGJ450-2018），要求设置自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统、消防软管卷盘、应急照明和疏散指示标识等消防器材设施，考虑到经济性、技术性及设施能力等因素，同时明确少于20人老年人照料场所可不按照该标准执行，司法实践中，硬性指标建筑面积在300㎡以上的，需提供消防验收合格意见。那么，法在执行过程中，“农村托养点”就无需消防许可证，类同的是，建筑、食品安全等事宜，也应在民政备案审查时，协同其他行政权给予明确意见，便于市场主体进行必要整改。笔者认为，安全监管不能停在感觉上，党的二十大提倡健全共建共治共享的社会治理制度，政府、市场、社会应形成合作，安全监管“农村托养点”在没有配套安全监管技术性规范指引下，更应审慎包容监管力度，不要强求经营主体办理相应许可证，引发公权对私权侵犯或者私权对公权抵制，避免人为设置高标准，致使正名“农村托养点”法治雏形受阻，远离共享社会治理初衷。
（二）家庭式“农村托养点”法律理性审慎规制
家庭式“农村托养点”确实帮助农村群体解决养老问题，解决农村老年人养老刚需，作为新生事物，对其监管既不能盲目的“一刀切”，也不能让其“盲目发展”，而应理性审慎的进行规制。
1.强化精准指导，推动市场主体登记、备案。一是鼓励推动“农村托养点”办理市场主体登记。民政部门牵头市场主体登记部门、乡镇政府、属地村委会等相关单位组织全面核查，摸清“农村托养点”实际提供床位数，尤其对床位数在10张以上，且提供全日集中住宿和照护服务的机构进行统计，分类施策，根据经营者意愿，引导其办理与其适应的市场主体登记。鼓励提供床位10张以下的经营者办理个体工商户，严格要求提供床位10张以上，必须办理市场主体登记。二是指导“农村托养点”规范化建设，积极备案。严格要求提供床位10张以上的“农村托养点”必须接受民政部门备案审查，鼓励长期有意愿从事农村养老服务事业的经营者，引导其办理民办非企业、微型养老公司，加大对农村养老事业投资建设，并按照《养老机构管理办法》等法律法规规定，给予其国家、地方政府的政策扶持。
2.明确规范标准，推动市场主体放心经营。“农村托养点”刚达到《养老机构管理办法》规定养老床位10人以上的规范，因此，该类新事物如果严格对照《养老机构服务安全基本规范》进行管理，不利于新事物的有利发展。在备案审查过中，应结合实际审查“农村托养点”相关许可证要求、技术性规范标准把握，民政部门牵头消防、食品、住建等部门进行明确，达成共识，给予明确的是与非的审查意见，并提出整改方向便于市场经营主体后期作出选择。一是明确消防、环保、建筑在备案中强制性规范条件。如“农村托养点”建筑面积小于300㎡，就无需办理消防许可证，严格监管20人以上的“农村托养点”。二是强制落实食品、药品等硬性规范。提供餐饮服务的，应提供食品经营许可证，经营范围严格控制医疗保健职能。三是有必要探索“农村托养点”服务安全一般性规范，如强化对养老护理员培训、夜间巡查等制度，通过安全教育、培训的方式，制定适合家庭式“农村托养点”安全服务长效机制。在“农村托养点”开展市场经营行为前，做到有“照”有“证”，放心经营，安心投资。鼓励村民经济组织资本向“照”“证”齐全的“农村托养点”投资，改变基础设施薄弱的现象，鼓励“农村托养点”经营者向农村微型养老院转型升级，推动农村微型养老院与村级睦邻点、居家适老化改造、农村幸福院有机结合，整体提升农村养老条件。
3.对照规范标准，落实养老综合监管责任。定期对10张以下的经营者危及老年人人身健康、生命财产安全的投诉、举报进行监管，进行行政约谈等方式引导其诚信经营。建立“村委、乡镇、民政部门+”综合监管模式，对提供床位10张以上未办理市场主体登记的，通过工作函的形式函告市场主体登记部门依法责令改正、罚款等方式进行治理。民政部门牵头联合市场监管、消防等部门会同村委会，开展专项排查，督促“农村托养点”安全生产规范化建设，建立健全相关制度，定期进行消防、食品安全等知识培训，就经营过程中消防、食品安全等领域问题，督促经营主体拿出整改方案，指导建立食品安全、消防安全等各项管理制度。
4.压实主体责任，推动涉老矛盾高质效化解。一是压实经营者主体责任，对“农村托养点”工作人员岗前培训、职业技能培训，引导农村养老需求向有“证”有“照”机构养老，通过市场竞争的方式，选出优质家庭式“农村托养点”。二是规范协议，保障涉老矛盾高质效化解。民政部门强化对养老服务协议签订情况进行监督检查，引导经营者与入住老年人、监护人签订养老服务协议，对失信经营的经营者进行约谈，批评教育。推动“农村托养点”服务内容、工作流程图上墙。完善养老协议条款，健全老年人养老诉求的知情、表达、回应、监督机制，维护农村老年人权益。民政部门跟踪监督涉老投诉化解工作，引导老年人协会、属地村委等社会组织做好人民调解工作，保障涉老矛盾优质化解。
家庭式“农村托养点”事实上已经成为农村养老的重要组成形态，就该问题关联的法治还需要理论与司法实践进行关注、总结，共同推动政府相关部门制定政策，加以实施，促进社会治理进步，维护农村老年人养老权益。（智银华，泰州兴化市信访局 办信网络科科长）
