【建议要点】以老旧小区改造为重要载体的城市更新，是拉动内需，促进消费，推动发展的重大民生工程，更是“十五五”期间城市高质量发展和民生改善的重要抓手。从近些年的实践来看，量的扩张较大，大都停留在“穿鞋戴帽”、“修修补补”的粗放型状况，在房屋安全、防寒隔热、设施配套、环境品质、绿色低碳等方面存在多种不足和隐患。建议按照中央城市工作会议和党的二十届四中全会提出的城市更新要在“内涵式”的发展中打造“好房子”的要求，推进“安全、舒适、绿色、智慧‘好房子’”建设，不断增强人民群众的获得感和幸福感。
一、背景与要求
“十四五”以来，江苏城市工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实国家及省决策部署，全力推进以老旧小区改造为主要内容的城市更新，城市面貌得到改善，住房品质不断提升，在全省经济社会发展中发挥了重要作用。今年7月召开的全国城市工作会议进一步指出“要以高质量城市更新为抓手，推动房地产发展新模式构建，同步推进城中村改造和危旧房更新”。8月，《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确指出要“一体化推进城市体检和城市更新”，要“推广绿色低碳先进工艺、技术装备，大力发展绿色建筑、加快新型建材研发应用。”住房和城乡建设部部长倪虹在《求是》刊文强调，城市更新需与“好房子、好小区、好社区、好城区”建设一体统筹，全链条提升住房安全、舒适、绿色和智慧化水平。江苏省作为城镇化率已达75.5%的经济大省，率先面临着从大规模增量建设向存量提质改造的时代转型。省委、省政府积极回应这一历史性转变，先后出台了《关于实施城市更新行动的指导意见》等政策文件，各地紧密结合具体实际，边探索实践边总结规范，今年，南通市政府出台了《南通市市区城市更新办法》，在《南通市城市更新三年行动方案》（2025一2027年）中进一步明确：“实施住区品质提升行动，推动建设安全、舒适、绿色、智慧‘好房子’。”这些政策举措为科学、规范、高质高效、系统推进这与绿色高质量发展十分密切的民生工程提供了遵循和依据。“双碳”目标和新质生产力背景下的绿色建筑是“好房子”的重要标志，将绿色建筑深度融入老旧小区改造，优先采用适宜、经济、高效的绿色技术，在“改旧立新”中不断提升居民对品质生活的获得感，是以人为本的具体体现，回应着人民群众对老旧小区改造中“好房子”的新期盼，也是新形势下城市更新及老旧小区改造的重要任务和奋斗目标。
二、实践与成效
近些年来，各级党委和政府紧紧围绕着力改善民生，服务发展的目标，整体谋划，精心组织，加快实施城市更新行动，老旧小区改造成效明显。至去年，全省就新开工改造城镇老旧小区1114个，惠及居民约28万户，超额完成“十四五”规划目标任务。同时省住建部门指导各设区市落地配套政策20项，梳理总结45项可复制、可推广经验做法向全省推广，全国实施城市更新行动三批次可复制经验做法清单中，江苏入选14条。
南通市委、市政府把老旧小区更新改造作为增进民生福祉、建设“强富美高新是南通”的重点工程扎实推进，仅去年就实施了8大工程、34项重点任务、100个项目，主城区101个老旧小区焕新，南川园完整社区入选国家级建设试点，5个项目入选省级示范试点，3项创新做法入选国家、省级可复制经验清单，城市面貌不断出新，配套设施日臻完善，居住环境有效改善，人民群众的获得感不断提升。但由于不同时期的不同标准和要求，各地的具体情况差异较大，同时，老旧小区改造中不同群体的诉求各异，需要在实践中不断探索和完善，诸如群众反映老旧小区改造大都集中于外观改善及基础设施拾遗补缺等“面子工程”居多，而在建筑品质、安全评价、可持续性与长期居住体验方面提升不够，太阳能热水器使用效率不高、房屋渗漏、防寒隔热性能差等问题仍待整改等等。人民群众也热切地期待着老旧小区改造中提升“内质”，使最“核心”的住房能体现出“好”与“新”的品质。
三、思考与建议
1、加强规划引领，细化政策措施，进一步科学、规范、高质量地推进“民生工程”。
一是更新观念，提高站位。党的二十届四中全会明确了“十五五”时期的发展方向，城市更新作为推动城市高质量发展和民生改善的重要抓手，被提升到了新的战略高度，老旧小区的改造重点已不再是规模扩张，而是品质提升。其目标是建设让人民群众满意的“好房子”和“好小区”，并最终实现“好城区”。沿着这一目标定位，江苏已开始朝着更加智能化、系统化的方向迈进。
2025年，江苏省住房和城乡建设厅近期发布了《江苏省住房城乡建设领域技术图谱》，这是全国首份住建行业技术图谱，覆盖122项重点技术。它涵盖高品质建筑、智能建造与建筑工业化、宜居韧性智慧城市三大方向，建议围绕这一方向，各地市要研究政策，更新观念，加强规划引领，细化政策措施，结合“十五五”规划的总体布局，做好老旧小区更新改造的专项规划，增强具体实施的系统性和有效性。二是厘清职责，合力推进。建设工程，实施是关键。进一步理顺行业职能部门与项目实施主体方面的关系，细化并明确各自的职能与职责，建立健全监督考核与整体联动机制，不断增强推进合力。三是丰富内涵，提质增效。针对存量地区更新建设中标准规范的不适应性，以改善环境、保障安全、提升品质为原则，研究确定建筑密度、容积率、建筑退界与间距、消防等具体要求，与时俱进地丰富更新改造的绿色内涵，探索制定接地气，合标准的细则。目前，上海、广州、宁波、杭州等城市都相继制订出台了老旧小区改造方面的技术导则，对房屋节能改造、地方特色传承、数字化应用、居住环境优化等都作了具体规定，广州等城市将绿色建筑节能具体要求深入融入老旧小区改造之中。为更好更快地适应新时期的新要求，建议由市县住建部门牵头，针对地方实际，制订出台实施细则，突出“安全舒适、节能低碳、环境友好、智慧便捷”的导向，为改造项目提供从设计、施工到验收的全过程的指引，引导项目从“基础性改造”向绿色内涵的“好房子”方向推进。
2、结合城市“体检”，深化老旧小区诊断，建立数据库，不断提升老旧小区改造的针对性。
目前，全省对城市“体检”已作出了统一部暑和要求，为深化细化这方面的工作，建议：一是市、县采用绿色先进技术切实摸清老旧小区的“体质状况”，切实掌握具有重大安全风险的建筑与分布，在更新改造中一小区一方案、一建筑一对策地进行处置，做到表里如一，保质保量，切实增强人民群众的安全感。二是按建筑年限分别指定老旧小区建筑通病治理的主要方向（主要集中于基础环境整治、漏水、隔声等方面）提升和完善建筑功能的同时，采取可行的建筑节能措施，提升老旧小区的舒适性，增强人民群众的幸福感、获得感，选择基础条件相对较好的建筑或小区，量身定制绿色化改造升级的专项方案，作为老旧房子绿色升级的重点等，探索打造老旧小区绿色低碳“好房子”的示范项目。三是探索保险机构加入房屋质保的新途径。引入社会力量，将保险机制融入改造项目，建立“承保+风控+理赔”全流程的“绿色解决方案”，减轻政府压力，减少质量缺陷，保障资产价值，打造“满意工程”。这方面，中国大地财产保险股份有限公司与西宁市4个老旧小区提供保险服务的做法值得借鉴。
3、加强对改造项目的个性化设计，不断提升居住空间的品质内涵。
为使全链条提升住房设计、建造、维护、服务水平，努力使“安全、舒适、绿色、智慧”的“好房子”的要求在老旧中区改造中得到体现，设计是龙头。为此建议：一是细化项目分类。对改造范围内拆除新建、鼓励自拆自建的项目设计重点把关，优化方案。凡改建、自建的高品质的建筑必须按绿色星级标准严格配套，在材料、环境等方面体现智能、绿色、低碳的“好房子”属性、形成“绿色标志”；对大量的不拆不建的改造项目，针对不同时期建筑的设计背景，深化“一小区一设计”的方案，在优化的前提下，努力将绿色建筑的元素应用到项目之中。二是尽量使用“本土设计”，降低成本、提高效率，利于后期运维管理。列入更新改造项目的原设计单位基本是本地资质和信誉良好的设计院，它们具有资料齐全、情况熟悉，技术过硬、接地气、易协调等优势，对无需拆旧建新的项目仍由这些原设计单位“自我更新、自我完善”设计方案，并从设计源头落实“责任溯源”机制。三是进行改造项目的设计方案征集评比，激励创新、出优、出彩，提升改造项目的品质内涵和城市形象，更好满足群众多样化需求的获得感。
4、推广绿色低碳先进工艺、技术、装备，坚实“好房子”的绿色基础。
绿色建筑是“好房子”的基点，它不仅是新建住宅中满足刚性需求的趋势，也是中央城市工作会议对城中村和危旧房改造“好房子”建设的新要求；同时，积极采用性价比高的绿色技术、材料能促进新质生产力赋能行业转型升级。建议：一是加强宣传推广，通过主流媒体、公众号等、培训、讲座等多种形式宣传新技术、新材料，增强社会对绿色企业和产品的了解和认知，促进项目与企业产品的信息链接和合作应用；二是明确“绿色高质量发展”导向，建立和完善优胜劣汰的激励机制。将取得绿色建材星级认证或获得市级以上科技成果奖、列入市级以上科研课题及经专家评审已纳入改善型住宅目录库的技术和产品优先推荐给项目主体和设计单位，并作为招投标中的加分条件。三是重点推进使用外墙与屋面保温隔热材，鼓励对建筑外墙增加保温层（外保温），改造外饰面，使用浅色、反射性高的材料，以减少太阳辐射热，降低能耗和空调负荷，提升建筑本体节能和居住舒适度。
5、推广与鼓励相结合，不断提升太阳能的利用效能。太阳能作为可再生利用的绿色清洁能源为人们生活带来了诸多福祉。据不完全统计，目前我市九十年代前的老旧小区住宅中，约20%的住户安装了太阳能热水器，有效节省了家庭支出，降低了电、燃气能耗。但由于是自行零星安装、年份较长，在安全性、使用率等方面不同程度地存在隐患和问题，也影响城市景观。为此建议：一是在老旧小区改造中，对条件允许的小区（如有充足的屋面空间、管道井可铺设，平改坡屋面等），鼓励集中或分户设置太阳能热水系统，统一设计，统一安装，统一维护管理，减少居民燃气或电力的消耗。二是实施光伏建筑一体化。在平改坡屋面，空闲屋顶等空地设计安装光伏设施，并将太阳能光伏供电供热一体化的新技术应用到对传统太阳能的更新改造之中。光伏发电优先用于小区公共照明、电瓶车充电、电梯运维等公用设施，为小区创造经济收益。三是落实管理单位，做好善后服务。在对是否具备生产和施工资格、产品是否达到绿色认证标准等方面严格审核的前提下，按谁施工谁维护的原则，通过合同契约、设立服务平台等方式，落实安全及维护管理责任，解决住户后顾之忧，提升小区系统化管理水平。
6、实施老旧小区改造“绿色好房子”试点。
先行先试，探索完善。坚持实用性和适宜性的原则，选择可行性强、经济合理、效果明显的项目（建筑）先行试点。按绿色建筑的要求，因地制宜地优化设计方案，聚合绿色建材，绿色工艺，光热光电、绿化景观、数字物业、智慧小区等诸多好房子元素，打造旧房子的新特质、老小区新感受的升级版。为降低成本，可采取“1十N”的方式，即政府按改造项目预算正常出资十物业公共维修基金出一部分十居民住户公积金出一部分十设计、施工单位低价中标十绿色建材生产企业微利直供产品（或成本价）等方法合力推进。如改造面积较小的独幢房屋可动员相关企业作为打造“好房子”、“好社区”、“好小区”的创新样板，无偿提供产品和服务。
7、加快推进加装电梯进程，着力提高生活品质。
电梯是“好房子”的“内胆”，是关怀老年群体和老旧小区改造中绿色内质的民生实事。目前划入老旧小区更新改造的是2000年以前的房屋，按购买住房时产权人（使用人）平均年龄45岁计算，现在大都七旬老人，且当时购买高楼层的一般是经济能力有限的群体，不少居住者处于体弱不便的状态，常年被束之高阁，生活面临诸多困难。近些年，政府出台了相关补助奖励政策，加装电梯在难中推进，2025年南通市崇川区计划完成400台，但必须单元住户80%签字同意的程序，使得许多加装电梯被少数住户“卡”住，仅凭电梯公司和住户之间的宣传沟通难以见效。建议政府在“出钱补贴”的基础上，加大“出力推进”的力度，充分整合街道、社区资源，建立工作专班，落实责任，牵头协调，形成“有事好商量”的机制和合力，进一步将好事做好，圆满“好房子”的应有功能。
8、提升社区闲置资产“绿色配置”，打造居民绿色共享空间。
随着新生儿童出生率的减少，老旧小区幼儿园空置率逐年增加，同时，社区的其他资产也不同程度的闲置，结合老旧小区改造，将这些资产进行绿色建筑式的改造，既可作为老旧小区改造中超低能耗示范项目和体验场所，又可在优化资产性能的同时，复苏闲置资产的使用功能，成为居民的读书室等文化活动空间，丰富“好社区”的内涵。同时，结合改造工程，同步开展绿色生活的宣传教育，推广垃圾分类、节能节水习惯，将硬件改造与社区软环境提升相结合，培育绿色、和谐的社区文化。此外，创新投融资模式，建立可持续资金保障机制。探索建立政府资金引导、居民合理共担、社会资本积极参与的多元化资金筹措模式，加速绿色改造进程。加强科技赋能与智慧化管理，鼓励配置社区级能源管理平台、智能垃圾分类系统等等，通过数字化手段提升社区运维效率，降低管理成本，并为居民提供更加便捷、绿色高品质的生活服务。
通过上述措施，在民生效益方面可显著提升居民居住舒适度和健康水平，增强获得感与幸福感；在经济效益方面，可降低住户日常能源开支，提升房屋资产价值，带动绿色产业发展；在环境效益方面，能有效减少碳排放，缓解城市热岛效应，改善区域微气候；在社会效益方面，能打造可复制、可推广的老旧小区改造“绿色样板”，成为城市更新中彰显高质量发展的新亮点。2026年是"十五五”规划的开局之年，也是以老旧小区改造为基点的城市更新、实现绿色转型和高质发展的关键期，就南通而言，2025年至2027年，实施 20个城中村改造、18个危旧住宅片区治理。建成100个完整社区，新建100个改善型住宅项目，要求高、任务重、压力大。将绿色建筑技术深度融入老旧小区改造，不仅能全面提升改造工作的综合效益，更能让“好房子”的理念在这一“民生工程”中落地生根，成为经得起时间考验的百年安居、推动城市高质量和可持续发展的全新动能。（张亚明 南通市绿色建筑协会理事长；孙浩南 南通市绿色建筑协会副秘书长）
