今年，全国人大常委会将“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”建议确定为重点督办建议，由人力资源社会保障部牵头办理，全国人大社会建设委员会负责督办。全国人大常委会还将在年内听取和审议国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告。

人大监督不仅推动相关政策落地，而且为新业态领域立法做了更多筹备。目前，“基本劳动标准和新就业形态”方面的立法已列入十四届全国人大常委会立法规划第三类项目。

多名专家在接受《法治日报》记者采访时认为，我国新业态领域立法推进的“时间表”和“路线图”正在逐渐清晰。随着立法进程加快，新业态劳动者权益保障将逐步迈入法治化轨道，不仅将为我国数字经济发展提供制度支撑，也有望为全球数字时代劳动法治建设贡献中国方案。

灵活就业须与尊严生活并重

我国新业态劳动者规模已突破两亿人，他们活跃在交通出行、生活服务、知识技能、医疗分享等多个领域，成为劳动力市场的重要组成部分。

然而，新业态劳动关系认定难、权益保障法律支撑不足等问题日益凸显。外卖员每天跑12小时外卖，平台算法盯着配送时长却不算正式员工……这些现实折射出新业态劳动者权益保障的核心痛点——劳动关系认定难导致权益“悬空”。平台通过算法调度、动态定价等方式管理劳动者，却往往以“合作关系”“民事关系”为由规避用工责任，使得大量劳动者处于“既非雇员也非独立承包人”的灰色地带。

职业伤害保障是新业态劳动者的另一大诉求。由于无法纳入工伤保险范围，外卖骑手、网约车司机等群体在工作中受伤后，往往面临索赔难的问题。目前，全国已有17个省市开展新就业形态职业伤害保障试点，部分平台企业也探索为劳动者缴纳专项保障费用。这些实践经验为立法提供了重要参考，有望通过立法将职业伤害保障纳入制度化轨道，明确保障范围、缴费标准和理赔流程等。

中国政法大学民商经济法学院教授娄宇指出，在部分平台用工模式中，劳动者虽然需要遵守平台服务规则、接受算法管理，但其工作任务不连续、工作时间不固定，不符合传统劳动关系的认定标准，无法适用劳动法保障权益。

“这些劳动者从事的每一单工作与传统劳动者并无本质区别，却享受不到最低工资、社会保险、职业伤害赔偿等基本保障，这是当前立法必须解决的核心问题。”娄宇指出，新就业形态是未来就业的重要趋势，应尽快完善立法，让劳动者在享受灵活就业便利的同时，获得稳定的权益保障，实现体面劳动、尊严生活。

规范性文件提供“过渡性方案”

从政策层面看，人社部门已出台多项规范性文件，为立法铺路。2021年，人力资源社会保障部会同多部门印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，将平台与劳动者的关系划分为“符合确立劳动关系情形”“不完全符合确立劳动关系情形”“民事关系”三类，首次明确了“不完全符合劳动关系”这一中间状态的法律定位。2023年，《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》等系列文件相继出台，从休息时间、薪酬计算、规则公示等具体环节为实践提供指导。

这些政策文件是立法的“过渡性方案”，既解决了当前部分突出问题，也为后续立法积累了经验。下一步，人力资源社会保障部将加强劳动关系认定、新就业形态劳动基准、企业用工责任等重点难点问题研究，有序推进新业态劳动者权益保障立法进程。

虽然目前国家层面的立法尚未推出，但地方立法探索一直在推进，部分省市已率先开展相关调研和制度设计，为国家立法积累实践经验。例如，一些地方针对外卖骑手、网约车司机等群体的职业伤害保障问题出台试点办法，为国家立法中的关键条款设计提供了参考样本。从实践来看，部分平台企业开始主动探索权益保障措施，如为劳动者提供商业保险、设立权益保障基金、建立争议调解机制等，有效改善了劳动者待遇。

“这一系列举措体现了党中央对民生保障的高度重视，也为新业态领域立法奠定了坚实的制度基础。”娄宇指出，新业态是科技革命和产业变革的产物，只有通过顶层设计加快立法进程，才能解决现有法律制度与新业态发展不匹配的问题，避免出现“制度死角”。

渐进式立法与多方共治并行

新就业形态处于快速发展阶段，商业模式、用工方式不断创新，如何在立法中平衡稳定性与灵活性，成为关键。

我国新业态领域立法应当采取何种路径？多名专家认为，“渐进式立法”是符合我国国情的选择，即通过“试点—总结—推广”的路径，逐步完善制度体系，避免因立法滞后或过度超前影响新业态发展。在业内看来，“渐进式立法”并非消极等待，而是主动探索，通过试点积累经验，让立法更具科学性和可操作性。

中国社会科学院法学所研究员王天玉用“水浅行小舟，水深走大船”比喻“渐进式立法”的必要性。“新业态仍处于‘激荡’的探索期，若急于用统一的‘大船’标准规范，可能导致部分新业态‘搁浅’；若仅以‘小舟’标准放任发展，又难以抵御风险。”他建议，当前先开展多地区、多行业的试点，将劳动报酬、工作时间、社会保险、争议处理等保障机制进行成本收益评估和风险测试，将可复制的经验提炼为地方规定和部门规章，再逐步上升为地方性法规、行政法规，最终制定全国层面的新就业形态促进法。

王天玉强调，立法应摒弃“一刀切”的保护范式，根据劳动者的实际需求分类保障。精细化的制度设计，既能保障劳动者基本权益，又能保留新业态的灵活性。

此外，多方共治是新业态领域立法的另一重要方向。“政府负责制定底线规则和数据监管；平台承担算法透明、收入监测、职业伤害预防等责任；劳动者通过工会或行业组织参与议价和申诉；消费者则通过评价机制反向约束平台行为。”王天玉指出，只有让风险在多元主体间合理分散，才能避免将成本转嫁给劳动者。

北京大学法学院教授阎天认为，新业态领域立法首要解决的问题是突破传统思维，承认“第三类劳动形态”的存在，即不完全符合劳动关系但需特殊保障的情形。“传统劳动法是为大工业时代‘单雇主、强管理’模式设计的，而新业态中‘多主体管理’‘算法控制’成为常态，立法必须与时俱进，为这种新型关系设计专门的权利义务体系。”阎天说。

算法透明化也是立法的关注点。阎天表示，近年来我国逐步落实算法公开，对于预防“最严算法”“不合理派单”等问题起到了一定作用。“立法可以要求平台公开算法的基本逻辑和决策依据，探索建立算法审查机制，防止算法滥用对劳动者造成不公平对待。”

“立法还需兼顾平台经济发展与劳动者权益保障，实现‘双赢’。一方面，立法要促进平台经济发展，发挥其吸纳就业、带动共同富裕的作用；另一方面，要坚持以人为本，保障劳动者基本权益，营造友好的就业环境。只有平衡好各方利益，才能推动新业态健康可持续发展，让平台和劳动者共享发展成果。”阎天说。