9月30日下午，南京市浦口区响堂村举行了一场特殊的新闻发布会。上午刚在省十四届人大常委会第二十五次会议上通过的《江苏省房屋使用安全管理条例》的新闻发布会，选在这里举行。农村房屋使用安全特别是改作经营用途的农村房屋安全，是条例规范重点之一。连同规范好装修安全、安全责任人、危房治理等难点问题，条例在无上位法情况下，经罕见的三次审议后出台。

“归谁所有，谁就是责任人”

房屋安全管理首先难在主体多。虽然“安全人人有责”，但现实中责任极易悬空。条例为此专设一节规定房屋使用安全责任，先给每幢房屋定下责任人，再开出责任清单。

“房屋归谁所有，谁就是责任人。”省人大环资城建委委员汤浩介绍，责任人确定以民法典物权规定为基础，遵循权责一致逻辑。如果房屋属于国家或者集体，由管理人承担，没有管理人的由使用人承担。对所有权人下落不明、权属不清这类找不到人的房屋，条例有递进式制度安排：有管理人找管理人，没有管理人找使用人，都没有的则由乡镇（街道）兜底。“这一条是专门为实践中那些‘无人负责的房子’补上的缺口。”汤浩说。

责任人要做什么？立法将义务概括为“用得当、修得上、查得勤、险能除”，即按规划、设计用途使用和装修，做好日常维修养护和安全检查，及时消除隐患，该鉴定的依法鉴定。条例同时明确，责任的履行可以委托，但责任的承担不能转移，委托管理必须就日常检查、维修养护、隐患处理作出书面约定。

条例明确了责任人的种种行为红线，特别是对群众反映强烈的违章搭建等问题作出规定，明确房屋梁柱、楼板、承重墙、外墙等主体和承重结构不得擅自拆改，不得擅自超标准增加荷载，不得开挖底层地面、降低地坪标高，不得违法搭建、改变外立面，且任何单位和个人不得承接此类业务。

汤浩表示，一系列“不得”把笼统的责任，压实到“具体房屋有具体责任人、具体责任人履行具体义务”，形成义务清单清晰、委托管理规范、行为刚性可控的制度。

装修要过多道“安全门”

立法期间进行了面向全社会的民意征集。在征得的2.89万余条意见中，房屋违规装修是群众反映集中的问题之一。条例以“房屋装修安全”专门一节回应民意，围绕“谁能装修、怎么装修、谁来管理”，串起事前、事中、事后全链条。

装修前，条例规定要登记，有物业的找物业，其他房屋到乡镇（街道），登记同时是告知加承诺节点；装修期间，物业或者乡镇（街道）要公示施工信息并巡查，开工前、施工中、完工后各至少一次；完成后，涉及结构变动的装修档案移交城市建设档案机构，为房屋留下一份“履历”备查。

“原则上不得擅自变动建筑主体和承重结构；确需变动的，要依法办理相关手续。”省住房城乡建设厅副厅长路宏伟介绍，确需变动结构，要先请原设计单位或有资质的单位出方案、编制施工图并送审，限额以下工程也不例外，审查未通过不得施工，区分所有权建筑还须全体业主依法共同决定。

“这样一来，谁申请、谁设计、谁审查、谁施工、谁监督、谁验收，每个环节都对应到明确的责任人，装修活动可查、可管、可追溯。”路宏伟说。

“补牢于亡羊前，防患于未然时。”汤浩介绍，和其他安全领域立法一样，条例重心在于早发现、早处置，通过政府排查、基层巡查、责任人自查、物业协查相互衔接、层层布防。其中，政府要定期组织隐患排查，聚焦人员密集场所、老旧房屋、三层及以上农村房屋等；乡镇（街道）要把房屋安全纳入网格化管理，巡查落到人、落到网格；人员密集场所标准更高，责任人每年至少检查一次重点部位和外墙附着物并建档，鼓励每十年做一次全面“体检”。

“外墙、外窗、挑檐等外墙附着物，恰恰是高空坠物类事故的高发部位，这次立法把检查频次固定下来，就是要把风险管在平时。”汤浩说。条例还要求，施工可能影响周边房屋安全的，建设单位施工前要开展结构安全影响评估，出现异常立即委托监测；人工智能、卫星遥感等技术也被鼓励用于辅助巡查。

查隐患，要以专业判断为依据。二审条例期间，有关各方建议强化对房屋安全鉴定的规范。条例回应以专门章节，核心规范“谁能鉴定”“什么情况必须鉴定”“开展鉴定有何要求”三方面。住建部门对此类鉴定机构负有监管责任，鉴定机构需向设区市住建部门备案后向社会公布、动态管理；在房屋明显倾斜变形、超设计使用年限仍需使用、人员密集场所房屋使用年限达设计年限三分之二等情形，责任人应当委托鉴定；鉴定报告出具后三日内要报送住建部门，并与有关登记机关共享。

“让鉴定结论真正作用于经营、登记等后续环节。”路宏伟说，鉴定明确的危房，住建部门要发出解危通知书，提出消险使用、停止使用、整体拆除等处理意见。危房不得出租居住、不得作为经营场所，相关登记依法不予办理。条例还一一明确了对危房的八类应急处置措施。

“不留盲区，没有例外”

江苏是农业大省，全省行政村集体土地上有农村房屋1013.8万户，其中建于2000年前的占65.6%。“随着农民对房屋改建、扩建、装修和用于经营的需求日益增多，民宿、农家乐、小作坊等新业态不断涌现，改作经营的农村房屋安全隐患尤为突出。”省人大常委会法工委主任陈志红说，单纯依靠政策文件和专项排查，难以形成长效机制，急需法治支撑。

就农村房屋使用安全，条例规范范围涵盖农民住宅、生产经营用房、公共设施和公益事业用房等各种类型。“不留盲区，没有例外。”陈志红说，在管理对象全覆盖基础上，管理实现全链条，如农民自建低层住宅改建、扩建用作经营的，应当委托有资质的施工单位或者乡村建设工匠按图施工；利用农民住宅做民宿、农家乐等经营的，由县级政府制定安全管理要求；农村公共设施用房、公益事业用房年久失修且长期闲置、存在安全隐患的，集体经济组织应当主动拆除，做到“入口管住、责任管实、隐患管清”。考虑到现实中的复杂情况，立法进行了城乡分类施策，规定施行前已建成并经确权登记的农民自建住宅同样适用相关规定，设区市可以制定具体办法，让规定更符合实际。

记者获悉，这部将于2027年元旦施行的条例颇费打磨，是江苏取得地方立法权数十年来为数不多经省人大常委会三审通过的法规。“房屋使用安全涉及千家万户，是攸关民生的大事。”陈志红表示，江苏是城镇化先发地区，既有房屋建设年代普遍较早，复杂的使用主体和城乡日益增多的装修、改扩建需求，带来更多立法挑战，“但依法推动解决房屋使用安全管理领域中的全局性、基础性和关键性问题，制定专门法规十分必要；更多的打磨，也让制度设计更周密管用，能更好回应群众对‘住有所安’的期盼。”

新华日报·交汇点记者 陈月飞

摄影 于同化

部分图片来源 视觉中国