网上买东西填收货地址时，一些被撤并的老集镇居民会愣一下，下拉菜单里只有合并后的镇街名称，找不到自己叫惯了的旧地名。在徐州贾汪区，原耿集镇撤并后，又多次变更，区划换了好几个名称，但群众还是更认“耿集”。
类似的困扰并非个例。在全国率先开展撤乡并镇的江苏，1998年至2024年间，乡镇数量从1974个减至718个。改革腾出了发展空间、精简了行政冗余，也留下842个老集镇区。这些曾经的乡镇政府所在地，建成区超600平方公里，常住420多万人，除了缺认同感，发展往往也容易停滞。老集镇区如何“再出发”？省人大常委会连续三年关注，今年初又合并3份相关代表建议开展重点督办。8月20日，承办各方和人大代表汇聚省人大常委会机关问症开方、共商良计。
发展为何停滞在撤并时
无锡惠山区的老一辈人，还记得杨市镇当年工业经济的红火。2004年并入洛社镇后，老镇区渐成居住和公共设施为主的功能片区。当年的辉煌，留在了档案中。
曾经的区域政治、经济、文化中心，“去行政中心化”后过得好吗？全省上下联动调研的结论大致相同——总体“纵向比持续提升、横向比不及预期”。“部分被撤乡镇原驻地出现明显退缩迹象，导致区域内部发展差距急剧拉大，形成‘被遗忘的角落’”，省人大代表廉明观察到，老集镇区一旦陷入负向循环，发展极易停滞。
负向循环常从产业凋敝起始。乡镇合并后，被撤并乡镇集镇区地位大不如前，各种资源自然向主镇区倾斜，老集镇区工业即失去拓展空间。兴化市边城镇原有各类企业近百家，形成轻纺工业“一条龙”，工业经济和周庄镇不相上下。自2000年合并之后，现在边城镇区仅有小微企业20多家，规上工业企业3家，周庄镇区则有工业企业超100多家，规上企业超过26家。
产业停滞，人就会走。边城镇原是兴化市十大乡镇，撤并前集镇区常住人口近万人，目前锐减到约3000人。省人大常委会重点分析的103个典型老集镇区中，近五年87.4%常住人口减少，73.8%已进入“超老龄化社会”。人口流失也影响商业，像苏南某地被撤并后，商业街店铺从高峰时120余家缩到了50余家。
发展停滞，一大原因是投入。分析103个典型集镇区，近五年省市县镇四级总投入平均不到7000万元，仅为其中心镇区的五分之一左右。省人大代表吴佩坤举了个具体例子：苏北某乡被撤并后，片区集体可支配收入2020年125万元、2024年126.7万元，“近年来几乎没有增长”。
投入少，设施维护都难。今年省人大常委会开展太湖流域城乡生活污水专项监督，发现有的集镇区污水处理厂雨天进水COD浓度很低。执法检查组直指问题核心：“收到的基本都是‘清水’，说明污水收集管网建设存在大量欠账。”全省乡镇生活污水集中收集处理率本就有短板，集镇区的差距就更大。设施旧了，服务也远了。苏北某镇被撤并后，群众办事常要去15公里外的另一个镇，来回近30公里。有的地方卫生院撤并后降格为服务站，医师和卫技人员减少了，医疗设备配置也缩减了，但群众有现实需求，年诊疗量却不降反升。
其实老集镇有资产，老办公楼、学校、粮管所等设施往往空着，但产权不清、证照不全等问题让资源“看得见、用不着”。还有像南京某社区地理位置优越的老电影院，因房屋结构不达标、配套不完备，多家知名影院考察后都放弃了投资。“闲置集体资产尤其是陈旧厂房，往往成为不断滋生‘散乱污’企业的温床。”省人大代表陈志明提醒了另一重风险。
“诚然，集镇区的规划发展定位与之前发生了较大变化，但其中一些问题仍然值得重视和反思。”省人大环资城建委主任委员史国君表示，撤并乡镇完成了“物理合并”后，如何“化学融合”是必须回答好的“后半道题”。
扶植好产业，实现“撤而不衰”
苏北沭阳，丁集社区的蝴蝶兰远近闻名。在原北丁集乡驻地，社区建成华东地区最大的蝴蝶兰研发和生产基地，居民家门口能赚钱，还带动了农业产业升级。在金湖，孙集村把闲置的原政府驻地利用起来，引进了芡实加工项目。在扬州邗江，黄珏集镇区把一只“黄珏老鹅”做成了区域品牌，年销售额达2亿元左右。老集镇区想“撤而不衰”，有好产业往往就不难。
常州人大在调研中把10个典型集镇区分为繁荣、稳定、衰落三类，分析发现，产业很大程度决定了老集镇的走向。廉明就此建议，“摒弃‘一刀切’和‘任其衰落’的思路”，人口仍密集的镇，强化服务周边乡村的公共功能；有农业特色、工业遗存的，打造特色小镇；生态文化底蕴丰厚的，发展乡村旅游。吴佩坤主张抱团，探索“镇—村、村—村、村—企”模式，把市场主体、村集体、村民的利益联结起来。
苏南一些老集镇把撤并变成“并轨”，如丹阳市车用智能照明及装饰产业集群主要集聚在丹阳市丹北镇新桥片区，集群集聚企业1000余家，获评省级中小企业特色产业集群；扬中联合片区并入新坝镇后纳入产业发展组团，工业产值超20亿元，带动就业2000余个。
省发展改革委副主任林康介绍，江苏已出台进一步加强县域特色优势产业发展的实施意见，构建“N个1”特色优势产业培育推进机制。将引导被撤并乡镇集镇区在县城总体规划中找准自身角色，推进毗邻县城的卫星社区或功能组团重点承接居住、休闲、配套产业等功能，离县城较远、基础较好的则培育为县域副中心或特色节点。
抓住重新布点时机，服务更上水平
泗洪县曹庙乡撤并前，三个村小规模小、设施旧。该乡和太平镇并入界集镇后，村小并入曹庙中心小学，镇上提升改造了学校教学楼、实验室、运动场，给太平实验学校新建了“科技梦想教室”、“启智小屋”、篮球场。孩子们学校换了，设施更好了。
撤并后公共服务重新布点，也是服务上水平的契机。记者从省教育厅得知，撤并后95%以上乡镇义务教育学校已达省定办学标准，集镇区学校音体美、科学等薄弱学科师资短板正在补齐，704个城乡学校共同体和1032个教育集团开设线上城乡结对互动课程5385节，覆盖所有被撤并乡镇集镇区学校。上学时，小班化教学改革正推进；放学后，配备标准化校车和专职照管人员集镇区学校交通专线接送着孩子。
在看病上，曹庙乡和太平镇居民过去多就近前往民营医院，如今改去界集中心卫生院——该院作为按二级公立综合医院标准新建的区域医疗中心，有效辐射成子湖片区及周边乡镇20余万群众，就医质量和体验均得到明显提升。记者另从省卫健委获悉，江苏在全国率先依托重点中心乡镇及其卫生院建成200个区域性医疗卫生中心，全部达到县医院医疗服务能力基本标准。目前农村“十五分钟健康服务圈”基本建成，乡村医疗卫生机构布局根据行政区划调整、人口变化趋势优化，动态消除基层服务空白。
欠账正一笔笔补齐。去年，省财政下达专项资金5亿元，推动提升全省城镇生活污水集中收集处理率、提质增效达标区建设和生活垃圾分类治理等重点项目。省农业农村厅一级巡视员朱国兵介绍，2024年以来我省已建设的宜居宜业和美乡村中，涉及原被撤并乡镇集镇区173个，累计投入省级农村人居环境整治专项资金3.31亿元，带动市县配套投入约1.06亿元，支持老集镇区实施了一大批农村基础设施、公共服务、人居环境改善项目。数字技术加持下，办事跑腿也少了。据省委组织部介绍，通过深化基层高频事项“一平台办理”改革，民政、人社等6个部门88项高频事项和服务被集中到一个平台，已实现全省乡镇（街道）、村（社区）全覆盖。
这些年，各层级真金白银的投入不断加大。张家港对被撤并镇累计实施各类改造整治项目542个，市镇两级财政投入达63.06亿元；昆山2023至2025年投资超80亿元，用于被撤并地区基础设施建设；太仓设立3年9000万元专项奖励资金，撬动全社会16亿元投入被撤并镇整治提升……
文化的滋养也没有缺席。原梅堰镇庙头村地盘上，苏州吴江“村上长漾里”成为了新晋打卡点；原西郊镇旧址，兴化千垛镇建起了三处乡愁文化空间。今年以来江苏9个“村晚”全国示范展示点，5个花落撤并乡镇；全国乡村旅游重点村江苏有53家，其中32家在被撤并乡镇。老集镇的旧乡愁，正变成新流量。
精明发展，写好“后半篇文章”
集镇区活力在焕发，但深层问题不容回避。督办会上，各方对现状有清醒共识：老集镇区规划定位还不够清晰，资源调配仍处弱势，治理能力待增强，闲置资产“沉睡”需破题……不过，人口收缩、老龄化加深大趋势下，“大水漫灌”治理效果不会好。泰州人大就此建议，“精明发展”破解困局。
方方面面都在出谋划策、拿出实招。这几年，各级人大和政府高度重视乡镇的国有和集体资产管理，也把老集镇账本、管网、校舍摸了个遍。常熟、太仓人大将被撤并镇整治人代会议案交政府实施，无锡制定的和美乡村条例成为全国首部相关专项地方性法规……监督与支持，寓于一体。省人大常委会进一步建议，扩大人大对乡镇国有和集体资产管理监督试点，加快唤醒“沉睡”资产；适时修订省乡村振兴促进条例，以特别规定支持老集镇区发展；每年县乡两级“为民办实事”项目和各级人大代表，也要多听听老集镇区居民心声，推动热点民生难题解决。
3份代表建议案中的建议已融入政府工作安排。林康介绍，被撤并乡镇集镇区“特色化、差异化发展”和对闲置土地、房屋“全面摸排、分类盘活”，已被列入省“十五五”规划纲要、成为实施重点任务。农业农村部门正梳理有规划发展村庄、人口相对集中、建设意愿强烈、具备资源或产业特色的被撤并乡镇集镇区名单，尽可能纳入新一轮宜居宜业和美乡村培育范围。省住建厅将遴选一批小城镇开展“体检”，制成短板清单和项目建议，找准建设发展着力点……
今年省政府工作报告明确“启动现代化美丽宜居小城镇建设行动”。省住房城乡建设厅一级巡视员陈浩东介绍，该厅联合省财政厅，提请省财政下达省级专项资金4000万元，支持遴选确定的8个小城镇建设项目；还联合省农发行开发“镇兴贷”，力争“十五五”期间获得100亿元左右政策性金融重点支持小城镇人居环境补短板、低效空间焕活利用等项目。
“撤乡并镇的‘上半篇文章’，写的是资源整合、轻装上阵；‘后半篇文章’，要不让一个地方掉队、不让一群人被落下。”史国君表示。
新华日报·交汇点记者 陈月飞
