“南庄实践”何以全国推广
——张家港首个村级工业区联合自主更新项目调查
最近，张家港市利民服饰塑料包装有限公司董事长缪裕明几乎每天都要去南庄工业区的新厂房转转。看着一台台设备陆续进驻敞亮的车间，他激动不已，“盼了好几年，老厂子终于可以‘鸟枪换炮’了！”
企业因发展需要，新建、改建厂房，本是再寻常不过的事。可对于身处老旧村级工业区的利民包装而言，由于复杂的土地权属和吃紧的空间资源，这事迟迟难以办成。而一场持续两年多的“抱团更新”，不仅帮企业解了围，更把“南庄实践”推向全国。
今年4月，张家港南庄工业区“工业企业联合自主更新模式”入选住房和城乡建设部办公厅、自然资源部办公厅联合印发的《完善城市更新工程项目建设实施管理机制可复制经验做法清单》，成为全国30项成熟经验之一。一个村级工业区的更新改造，缘何能成为全国示范？记者进行了深入调研。
南庄之困
缪裕明今年62岁，是土生土长的南庄村人，20多年前就开始在村里办厂创业，主要生产和销售包装用的塑料薄膜。经过多年打拼和积累，他的工厂从最初的4亩地扩展至12亩，一年销售额能做到1亿元。
虽然厂子大了，可老缪心里却始终别着一根刺：早年间建起来的老厂房，设施条件渐渐落伍，越来越撑不住企业的未来。
由于早期缺乏整体规划，利民包装的厂区是“东一榔头西一棒槌”拼凑出来的，远远望去就像一件打满补丁的旧衣服。车间内，因功能分区混乱、空间利用粗放，生产设备和各类物料挨挨挤挤，连条像样的消防通道都腾不出来。置身其中，缪裕明自己都觉得，这儿“依旧像个作坊”。
老旧、杂乱的厂房环境，曾“劝退”不少潜在客户。有一回，一个日本客商来厂里考察，转了一圈便匆匆离开，只留下一句：“暂不考虑合作。”缪裕明站在车间门口，一时不知说什么好。他后来反思道：“我们从国外进口优质原材料，还和机构搞合作开发、更新设备，产品质量其实不差，就是环境拖了后腿！”
更关键的是，企业的转型发展也因此受到制约。前些年，行业竞争日益激烈，缪裕明想把工厂业务从低附加值的传统工业包装，拓展到食品、医药、电子等高端封装领域。但一番深入调研后，一个残酷的事实摆在他面前——这些业务场景需要打造洁净车间，对建筑的结构密封性、层高空间等都有严格要求，自家老厂房压根满足不了。此后，将厂房推倒重建的念头在缪裕明心中愈发强烈。
2019年，南庄村和南湖苑社区、香蜜湖社区合并为南庄社区。2021年，老缪找到社区党总支书记戴宇，提出了重建申请。可戴宇也吃不准这事究竟可不可行，“因为历史遗留问题，利民包装租用村集体土地建设的一部分老厂房，一直没有取得合法用地手续，这一拆可能就没法再建了。”
为了帮老缪一把，戴宇连着跑了好几个部门咨询政策，但得到的答案都是否定的。找不到靠谱的解决途径，厂房重建计划只得搁置。
利民包装的窘境，如同一面镜子，映照出南庄工业区的尴尬现状。产业低端、权属关系复杂、空间品质落后、消防安全隐患突出……这个发轫于2000年前后的村级工业区，历经多年的粗放式生长，顽疾越积越多，已然跟不上时代的发展步伐。
“我们也希望能改造升级南庄工业区，可动辄几千万甚至上亿元的投入，社区负担不起。好不容易有企业愿意自费更新，又卡在了政策上，难啊！”戴宇感慨，如果不打破僵局，南庄工业区迟早面临淘汰，这对社区和企业而言，都是一笔损失。
第三种模式
事实上，南庄工业区等老旧村级工业区的更新改造，也一直是属地张家港经开区（杨舍镇）的一块“心病”。
作为“苏南模式”的典型代表之一，改革开放后，杨舍镇以乡镇工业为突破口开启农村工业化进程，一个个村级工业区如雨后春笋般涌现，为地方经济发展、人员就业、社会进步等作出了巨大贡献。
然而，进入新发展阶段，随着产业迭代升级，以及土地、环保、安全生产等要素约束趋紧，这些面广量大、分布零散的村级工业区渐渐陷入“南庄式”困境，亩均税收不足8万元，远低于当地的平均水平。曾经的“经济引擎”，如今成了发展的“沉重包袱”。
为了唤醒这些“沉睡资产”，地方政府一直在探索研究更新方式和操作路径。“过去，推动村级工业区改造，我们主要靠两种模式，一种是政府收储再开发，另一种是鼓励企业自主更新。”张家港经开区(杨舍镇)建设局规划管理科科长陈泉坦言，两者其实各有局限。前者随着近年来地方财政收紧，已较难大规模开展；后者则存在企业实力不足、意愿不强以及自主更新限制因素较多等问题，难以达到统筹规划、连片更新的效果。
还有没有第三种模式？这个问题始终萦绕在杨舍镇干部的心头。一份文件的出台，让他们摸到了新思路。
2024年初，《苏州市老旧工业区改造提升三年行动方案（2024—2026年）》印发。其中提到：鼓励相邻的土地使用权主体实施联合改造，统一规划设计，充分利用边角地、夹心地、插花地等零星用地。在符合规划、权属清晰、企业自愿、价值相当的情况下，支持整合实施连片改造开发，开发完成后允许按原土地使用权比例办理产权证。
“政策导向很清晰，动员企业联合起来搞连片更新，把碎片化的地块拼在一起统筹开发。”陈泉说，这样一来，政府不用投大笔资金，企业也能分摊压力，土地还能高效利用。
新的方向有了，但怎么落地还得摸索。经过商讨，镇上决定先小范围进行试点，情况较为典型的南庄工业区“第一个吃螃蟹”。
消息传回南庄，缪裕明立马站了出来，表示愿意带头参与。与利民包装相邻的梵恩贸易、新南建材也动了心。原来，这两家企业主要做厂房出租，但因建筑老旧、品质较差，只能出租给一些小作坊。“租金不高，消防隐患倒是不少，晚上睡觉都不踏实。”梵恩贸易负责人陶殷华说，早就盼着建标准化厂房了。
既然企业有动力，镇上便顺水推舟，在南庄工业区东南角圈出一片约40亩地块，作为一期项目先行启动。这也是张家港首个村级工业区低效用地联合自主更新项目。
让企业联合自主更新，并不意味着政府就当“甩手掌柜”。很快，张家港经开区管委会牵头组织建设、资规、安环、执法等部门成立工作专班，承担起引导者和协调者的角色，全力为项目推进创造有利条件。
从试点到示范
一期项目启动后的大半年里，更新区域内都没动一砖一瓦，因为工作专班把精力都放在了一件事情上——制定实施方案。
“这事涉及多方利益，牵一发动全身，必须得把方方面面都考虑到位。”陈泉回忆，那段时间，专班成员们一头扎进南庄工业区，反复调研、沟通、协商。目的很明确，把需求摸清、把问题谈透，确保最终拿出的方案，既获得各方认可，又合规、可行。
联合自主更新，首先得明确哪几方联合。一期项目共涉及9个地块，使用权分属南庄村股份经济合作社和6家企业。专班综合考量自主意愿、地块产权等因素，最终敲定合作社、利民包装、梵恩贸易、新南建材等四方为核心实施主体，以统一规划、共同出资的方式，对低效存量土地进行整体再开发。
联合体组建起来了，接下来就要把土地全部收拢回来。然而，40亩更新区域内分布着6个有土地权源宗地和3个未设定土地使用权地块，性质不同、年限不一、权属不清等问题交织，常规收购的路子根本走不通。为此，专班决定“一地一策”，灵活运用存量用地盘活、土地使用权转让、集体土地入市等方式，将9个地块按需归入合作社等4个产权主体。由于使用年限相近，几方约定以剩余使用年限最短的地块为基准进行统一。
可新的问题又随之出现。土地虽然归了联合体，但仍分成不规则的4宗，权属界限依然无法彻底打破。
“翻遍政策文件，‘共用宗’登记让我们眼前一亮。”张家港经开区自然资源所用途管制科科长郭勇解释，这就类似商品房小区的登记逻辑，将整个更新区域作为一宗完整的“共用宗地”进行开发建设，产证上记载建筑面积和整宗地面积，附记栏标注产权人对应的各幢厂房面积。如此一来，不仅能跨宗地建厂房，还可以统一规划配套设施，土地利用效率大大提高。
一步步打通更新脉络的同时，如何平衡好各方利益，也是摆在专班面前的一道核心考题。比如，合作社想建一栋标准化厂房，为村集体留点家底，可一算账得投2000万元，掏不出那么多钱；而利民包装有扩产需求，提出想多建点厂房。专班便拉着双方一遍遍磋商，最终达成共识：利民包装替合作社垫资建厂，厂房建成后直接返租，租金逐年抵扣建设费，抵完了再收租金。
靠着这股“解剖麻雀”的劲头，专班啃下一块块“硬骨头”，逐渐形成一套成熟的更新实施方案，并很快通过张家港市政府审批。得益于此，项目一个月内取得建设工程规划许可证、审图合格证、施工许可证，顺利打桩动工。
2024年底，基于南庄工业区的成功实践，“鼓励工业企业联合自主更新”被写入《张家港市城市更新和低效用地再开发资源要素保障的若干政策》。
如今，走进一期更新区域，现代化工业园区的模样已初见雏形。未来，这里将建起近7万平方米高标准车间，统一配建地下停车库、消防水池和配电设施，导入新材料、高端制造等产业，容积率从不足1.0提升到2.37，亩均税收有望突破25万元。
老旧村级工业区各有各的难处，更新改造没有统一路径。“南庄实践”的可贵之处，不仅在于探索出一系列可借鉴的创造性举措，更在于以敢闯敢试、主动破局的姿态，激励同样身处困境的村级工业区走出适合自身的存量盘活之路。
不久前，杨舍镇西闸、李巷、横河、小城市等村级工业区参考南庄的模式，陆续编撰完成自主更新实施方案，并获得市政府批复。从一块40亩的“试验田”出发，一场更大范围的集体突围正悄然拉开序幕。
新华日报·交汇点记者 周成瑜
