近日,住房城乡建设部发布《实施城市更新行动可复制经验做法清单》,南京市灵活划定用地边界、推动零星用地统一规划实施;常熟市多业主联合更新老旧工业区,按共用宗地方式分割办理不动产证;南通完善技术标准,破解更新改造消防设计瓶颈等经验做法入选。
这些经验做法为何获全国推广?如何破题城市更新遇到的难题?记者进行了采访。
唤醒“沉睡空间”,为老城区用地结构优化探新路
曾经逼仄脏乱的“握手楼”变成了一栋栋整洁明亮的新楼房,无障碍坡道、智能安防系统、太阳能、电梯等设施一应俱全……距新街口核心区直线距离不足1公里的石榴新村,如今已迎回200户原地回迁居民入住新家。

石榴新村是南京首个城市更新危房安全消险改造试点项目。该片区占地1.6万平方米,房屋始建于20世纪50年代,密密麻麻挤着约1500名住户,超40%的房屋面积不足35平方米,最小的仅有7平方米。
更新空间有限,如何“螺狮壳里做道场”?石榴新村采取“共商共建”“政府支持、居民共担”及“留改拆回”的方式进行更新改造,探索通过对老城区稀缺有限的土地资源进行全生命周期管理,引导城市用地结构优化和资源合理配置。
记者了解到,以往的更新改造范围多限定于产权边界内,造成了一系列更新改造后破碎化、规模效益不足的问题。石榴新村片区在保障公共利益不受损的情况下,整理优化用地边界,将周边不具备单独开发条件的边角地、夹心地、非居住用地等一并纳入,唤醒“沉睡空间”,并通过控制性详细规划调整,使所在控详规划管理单元的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标更具可操作性,为居住类存量用地更新盘活提供了可借鉴经验。
在不突破老城限高,又满足日照、间距等规范要求的前提下,石榴新村充分考虑居民安置需求,采用半定制方式,形成了20个面积段、36种户型供居民选择。70%的居民选择回迁,回迁的新房套内面积从20平方米到67.5平方米,每2.5平方米就划分一个面积段。
截至目前,石榴新村A区已交付6幢住宅,最高11层、最低4层,总计282套新房。小区地下车库能提供约100个机动车停车位。负责项目实施的南京越城集团副总经理陶莹介绍说,B区还要新建2栋建筑,共70套房屋,眼下正在紧锣密鼓施工,预计年底主体结构完工,届时将有更多居民“原地住新房”。
突破土地权属制约,解乡镇工业区自主更新难题
3年前,常熟市支塘镇盐铁塘畔占地近7.6万平方米的林园路老旧工业区尚是一处破败之地。区内企业布局杂乱,私搭乱建多,容积率仅0.47。而今工业区有了一个响亮的名字——盐铁智造产业园。9幢白灰相间的现代化厂房拔地而起,苏州缘瑞新型材料科技有限公司、苏州弗瑞斯特汽车新材料有限公司等企业入驻投产,产业园一期去化率达百分之百。

林园路地块用地面积约113.5亩,原有企业27家,产出效益低,转型升级迫在眉睫。但地块内土地权属复杂,土地红线边界犬牙交错,不具备企业独立更新条件。经深入调研,当地决定推动多业主联合自主更新老旧工业区。
多业主联合自主更新没有先例可循,如何实施?况且,27家企业,27个想法,如何找到平衡点?常熟在市级层面出台操作办法,鼓励在经批准的老旧工业区更新改造区域内,由两家或以上土地权属单位组成联合体,打破权属界限开展产业用地自主更新,明确更新改造单元划定、自主更新实施方案申报等流程。项目竣工验收后,联合体按照实施方案约定的宗地和房产分割协议,明确各自土地使用权和房屋所有权,按共用宗地方式分割办理不动产证。
“我们实现了‘1+1+1>3’的效果。”迎隆无纺科技(苏州)有限公司董事长练承娟说,公司通过二级市场转让方式取得该地块3家企业的土地使用权,但三块地互不相连,无法发挥最大效果。
支塘镇推动迎隆无纺所有土地适度归并,地块内原有的其他5家企业及时跟进,并按共用宗地方式统一规划报批,实现联合自主更新。当前,迎隆无纺正积极延伸无纺产业链,在生产无纺布基础上,探索生产制造无纺设备,老地块上焕发了新生机。
更新效益如何?“企业联合自主更新,突破原有土地权属制约,实现土地利用最大化。”支塘镇副镇长冯晓怡简单算了笔账,仅苏州缘瑞和苏州弗瑞斯特两家企业的厂房租金,就几乎覆盖了该地块原来27家企业在2020年的340万元税收。
苏州缘瑞新型材料科技有限公司早就关注过这一紧邻204国道的地块,但之前工业区的条件让他们望而却步。新厂房初具雏形时,该公司又来考察,今年9月下旬就在此投产。公司负责人田辉说,公司计划在园区二期厂房建成后,就地增资扩产,力争两到三年内产值突破3亿元。
支塘镇老旧工业区联合自主更新初见效益后,常古里、董浜等乡镇马上复制成功经验。董浜镇布袜厂地块原有7家权属单位,情况与林园路地块相似,当地正在谋划,将布袜厂地块打造成集物业、集宿、商业和配套于一体的高品质产业园区。
“分类施策+安全补偿”,破城市更新消防审验瓶颈
历史遗留问题多、审批手续难办、老建筑难满足新消防标准,一直以来是城市更新的难点和堵点。南通完善适用于城市更新的技术标准,破解更新改造消防设计瓶颈。
南通市住建局相关负责人介绍,针对新旧消防标准适用难题,南通出台《南通市城市更新改造工程消防设计指南》,创新性建立“分类施策+安全补偿”核心机制,将城市更新项目划分为建筑修缮、局部改造、整体改造等类型,实行“分类施策、从旧兼从新”原则,有效解决因规范更迭导致的审批无据、标准不一问题,为全国城市更新消防审验工作提供了可借鉴的实践样本。
面对部分建筑因结构、空间限制无法满足现行消防规范的现实困境,南通提出多种等效安全与性能化补偿措施。例如,对无法满足现行防火间距、消防车道、疏散宽度要求的项目,允许通过提高构件耐火极限、加设独立防火墙、优化疏散路径等方式实现安全补偿,既破解改造搁浅难题,又实现传统建筑保护与现代安全要求的统筹兼顾。
破解城市更新中的消防难题,不仅需要技术指导,还要有法规支撑。南通构建了“地方性法规+专业技术指南”的双层架构。《南通市市区城市更新办法》从法规层面明确管理职责与支持政策;《指南》提供具体技术解决方案,形成覆盖项目全流程的系统化治理体系。
南通市住建局相关负责人说,眼下,南通寺街西南营、原南通幍奋印刷厂地块等更新项目正在紧锣密鼓推进,南通将以新的技术指导,化解消防“疑难杂症”,让老建筑能够顺应时代发展需求,焕发新活力。
新华日报·交汇点记者 白雪 通讯员 杨之洲