正是江南橙黄橘绿时。吴江大地，稻谷满仓、柑橘盈枝、枫叶红透，一片旖旎好“丰”景。

2023年冬，直面耕地碎片化、土地利用低效化等发展瓶颈，苏州市吴江区被列为全省首个以县域为范围的全域土地综合整治国家试点项目。

一年过去，吴江全域土地综合整治“施工图”初见雏形，各乡镇由点及面深入探索，已规划形成“三带六区”主要空间布局的整治任务片区。良田连片、村庄集中、产业集聚、生态优美的新时代鱼米之乡正逐渐成为可见可感的现实图景。

全域整治，

为建设用地“负增长”破题

最近，家住吴江区平望镇莺湖村相家浜自然村的村民姚云根心里乐开了花。“村里来征求我们意见，说是可以把宅基地搬到6公里以外的西下沙荡边上，那我们就能住上临湖房了呢！”

宅基地能从一个自然村平移到另一个自然村，得益于全域土地综合整治这一政策抓手。打破村镇的自然边界，在行政村范围对土地进行归并与重划，是吴江开展全域土地综合整治的第一步。

土地是发展之基、生存之本。江苏以占全国1.1%的国土面积承载了6%左右的人口、创造了10.1%的经济总量，人多地少资源短缺是江苏的现实省情，苏南不少地方的开发强度已超过国际警戒线。数据显示，2023年江苏省土地开发强度已达22.5%，为全国省（区）中最高。进入存量时代，推行全域土地综合整治迫在眉睫。

自2019年实施全域土地综合整治相关试点工作以来，江苏按照“试点先行、示范引领、逐步推广”的思路，统筹推进20个国家试点、16个省级示范和1个县域统筹试点，总体进度超70%，2个完成综合验收，5个入选全国典型案例，数量居全国第一。

全域土地综合整治在全省以村镇为统领，那么唯一一处县域统筹试点为何落在吴江？

从区位来看，吴江位于苏、浙、沪两省一市交汇处的长三角一体化发展示范区。省自然资源厅生态修复处副处长张泳江表示，吴江作为示范区，肩负率先探索一体化发展路径、示范引领全国区域协调发展的重要使命，在全域土地综合整治上也要成为“先行者”。

对吴江区来说，开展全域土地综合整治不啻啃下最难啃的“硬骨头”。

上世纪80年代，乡镇企业异军突起，“村村点火、户户冒烟”的发展模式让吴江率先步入发展快车道，客观上也带来了土地碎片化、工业与村庄散乱交织等问题，发展空间受损。加之长三角一体化示范区将落实建设用地“负增长”——这也就意味着到2035年，吴江建设用地须从406.3平方公里降为405平方公里，开发强度须从32.85%降为32.70%。向土地“存量”要“增量”，成为吴江未来发展的“华山一条路”。

“在不新增建设用地空间规模的情况下，如何统筹好‘保红线’与‘促发展’的关系，通过资源利用方式转变倒逼发展方式转型，是我们必须破解的命题。”吴江区自然资源和规划局土地储备中心副主任夏燕兰认为，吴江开展全域土地综合整治，恰逢其时。

苏州大学空间规划研究院院长严金泉携团队曾负责苏州市相城区黄桥街道全域土地综合整治国家试点项目的土地综合整治工作，这一次，他又挑起了吴江全域整治的“大梁”。

严金泉表示，早在2019年，吴江确定“土地减量化”发展路径后，各板块已经在土地整治上探索出创新路径，涌现出震泽湿地公园等一批亮点工程。“这一次，我们就是要从全区层面统筹推进，以系统思维将村规、镇规在整体的框架下拼合成一张全域‘施工图’，一张蓝图绘到底。”

双向集中，

变“单打独斗”为全盘统筹

天气渐寒，平望镇双浜村大日港的施工现场依旧火热，工人正翻整土地、种下植物，对河道沿线绿化进行提升。“这是平望镇幸福河湖工程的重要施工环节，我们计划在两年内打造7条河道，到时候环境肯定会大变样。”平望镇建设管理办公室科长许逸说。

吴江是典型的江南水乡，河道纵横交错、湖泊星罗棋布，水域面积占行政区划面积四分之一以上。基于这一自然禀赋，吴江“以水为脉”，规划形成“三带六区”的整治结构。“所谓三带六区，就是沿着太湖、大运河、太浦河建立三条流域生态文化修复带，环太湖、元荡、北麻漾区域建立产城融合绿色发展型整治区以及环澄湖、长漾、沈庄漾建立乡村振兴农文旅融合型整治区。”夏燕兰说。

从西向东驱车穿过吴江经济技术开发区，向车窗外望去，西工东农的土地利用格局尤为明显。然而，在西侧厂房中散落着零散的耕地，在东侧农田旁又存在低效的工业用地。要实现建设用地“负增长”，这些看似零零散散的用地必须要整治。

“我们计划将西侧不需要、不适宜耕种的自然要素向东侧调整，东侧腾退低效工业用地后所获得的建设用地指标再反哺给西边的工业集聚区，希望能形成西边工业连片、东边农业连片的集聚效应，实现耕地与建设用地的‘双向集中’。”吴江经开区建设局规划管理科科员王子说。

平望镇莺湖村麻字港自然村也面临着相似的问题。“我们计划将零星耕地整合起来变成建设用地，再在麻字港片区外集中建设高标准农田，保证耕地总面积增加。”莺湖村党委书记陈建国说，麻字港片区项目于今年3月启动，规划面积约400亩，目前一期约180亩正在推进建设，未来这里将成为集厂房、写字楼、综合体、公园等于一体的现代化园区。

在土地资源有限的情况下，必须优化布局、深挖潜力，“以亩产论英雄”，算好土地利用的“总账”。于是，“向天空借空间”成为解决思路之一——打破“横向扩张”逻辑，让工业“向上生长”。

走进平望镇智合双碳示范产业园，3幢崭新的4层现代化高标准厂房映入眼帘，玻璃幕墙在阳光照耀下熠熠生辉，与马路对面的老旧厂房形成了鲜明对比。

“目前项目已主体竣工，未来通过工业上楼，园区的容积率将从原本不足0.7提高至2.04，显著提升园区经济效益。”平望镇经济发展办公室副主任孙权介绍。园区引进了3家纺织企业，将共同推广和实施节能喷气纺织、高端纺织品加工贸易、数码印花等行业领先技术，实现智能化、绿色化发展。

坐落在同里镇最北端的北联村，是吴江区户籍人口最多、土地规模最大的行政村。早在2007年，北联村就启动产业规划，将全村土地“化零为整”，随后又踏上农文旅融合的发展道路，每年吸引近20万游客前来旅游。北联村农业产业园建管科科员徐能说，目前，北联村拾里稻香项目已经完成“集土入市”，正在进行围挡施工及基础平整，苏同鲤、凌家铺两个项目正等待入市。

“吴江作为全省首个县域范围的全域土地综合整治试点，范围更大、力度更强、难度也更高。”严金泉特别强调，在推进吴江全域土地综合整治过程中，系统化、全要素的整治思路尤为重要。“过去单一要素、单一手段的土地整治模式已难以有效解决乡村系统性障碍，从全域的角度推进会比以往‘项目制’的实施方式效率更高、成本更低，组织也会更高效。”

由点及面，

探索土地综合整治“吴江路径”

荒田变耕地、良田连成片、土地集约化、产业有保障……在全域土地综合整治的创新性探索中，吴江不断优化空间格局，由点及面探索土地综合整治“吴江路径”。

夏燕兰告诉记者，全域土地综合整治是推动“千万工程”提质增效的强大引擎，是贯彻落实乡村振兴战略的重要平台。一年以来，吴江集成全域详细规划统筹编制和管理、农村集体经营性建设用地入市、低效用地再开发等制度政策，尽力把“试点”做成“示范”。当然，在先行探路的过程中，也遇到不少难点堵点，比如——

“工作谁来管”？吴江成立了由党委、政府主要领导挂帅的试点工作领导小组，设立7个工作专班，建立重大事项沟通协调机制，由各部门分管副区长牵头，常态负责统筹协调、组织推进、评估督导和制度建设。

“钱从哪里来”？在资金使用上，吴江与中国农业发展银行、国家开发银行签约，分别获得综合授信800亿元。在不含企业自主更新的基础上，吴江首批（三年规划）全域整治总投资约为360亿元。“我们拓宽资金来源，在防范隐债的前提下，吸引社会资本、金融机构以市场化方式参与到全域土地综合整治中来，优先把整治项目纳入政策性开发性金融工具等国家货币政策支持项目库。”夏燕兰说。

“地从哪里出”？吴江正在探索建设“指标交易平台”，按照“保护者受益、使用者付费”的原则激励经营主体参与生态资源权益类产品供给。“这个平台就像是一个‘超市’，比如桃源镇的建设用地不需要使用，通过复垦验收后会获得指标报告，太湖新城就可按需购买。”吴江区自然资源和规划局耕保科科长范春晓介绍，目前该平台还在进一步完善，预计2025年投入使用。

寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。当前，我省正处在发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换的关键时期，面对资源紧缺、环境约束和生态管控等多重压力，传统的利用方式已不能持续，必须利用有限的要素资源保障更大规模、更高质量发展。全域土地综合整治的“吴江探索”，对全省乃至全国，都有参照意义。

“相城黄桥街道的成功经验，让我们有信心，吴江区的发展路径可以为全省乃至全国探路。”严金泉说，黄桥街道的项目通过验收后，每月都有来自全国各地的考察团前来交流“取经”。“经过今年的摸索，我们将尽快把吴江推动全域土地综合整治的措施落地落实。”

东南大学建筑学院教授熊国平也认为，吴江全面推广全域土地综合整治，将优化生产、生活和生态的空间布局，释放更多的发展空间。“吴江这个最难‘啃’的‘硬骨头’如果能‘啃下来’，必然会在全省乃至全国范围内发挥辐射带动、示范引领作用。”

“从‘吴江探索’到‘吴江经验’，吴江区在未来的道路上仍需久久为功。”熊国平建议，相关部门在具体推进中一定要算好资金账、资源账。“也要看到，吴江历史遗留问题很多，改革并非一蹴而就，要通过项目化推进、清单式落实，将‘吴江路径’打造成江南水乡土地整治特色示范。”

记者 周永金 徐春晖 张珺 陈立民