赵铁实:检察机关一体抓实“三个管理”实践路径研究
2025-06-30 11:26  来源:人民检察    
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江苏省人民检察院党组书记、检察长 赵铁实

高质量检察管理是推动高质效办案的重要抓手和保障。2025年3月31日,最高人民检察院检察长应勇在国家检察官学院春季学期首批调训班授课时,深刻阐释了检察管理的重要性、紧迫性,对“为什么抓管理”“如何抓管理”作了全面系统科学地论述,为全国检察机关一体抓实“三个管理”提供了行动指南。江苏省检察机关将认真学习贯彻最高检党组和应勇检察长部署要求,坚持向科学管理要检察“生产力”“战斗力”,持续探索构建检察“大管理”格局、一体抓实“三个管理”的具体化、本地化路径,努力为深化检察管理实践创造更多经验。

一、深刻把握“三个管理”的理论价值和实践意义

新征程呼唤新理论,新理论引领新实践。一体抓实“三个管理”,是最高检党组在深入总结检察管理经验、精准把握检察工作规律的基础上提出的,丰富了中国特色社会主义检察制度理论,对更好推动检察工作高质量发展意义重大。

(一)一体抓实“三个管理”是深化拓展习近平法治思想检察实践的创新举措

习近平总书记反复强调“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,要求“所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作”。一体抓实“三个管理”是检察机关深入贯彻习近平总书记关于公正司法重要论述的必要之举、实际行动。检察管理的变革,表面上是管理模式的改进,更深层次的是对司法办案价值追求的深化,应当深刻理解和把握“三个管理”的变与不变。关于“变”,首先,管理理念“在变”,改变了“以数据论英雄”的考核评价导向,重在引领检察人员树立和践行正确的政绩观、业绩观,更加聚焦法律监督主责主业,高质效办好每一个案件;其次,管理模式“在变”,改变了以往简单依赖数据指标排名推进工作的管理模式,转向更加注重推动检察履职的全面性、充分性和规范性;再次,管理重心“在变”,从简单关注数据升降向全面推动业务质效提升转变,更加注重分析数据变化态势及背后的成因,服务检察机关科学决策。关于“不变”,“三个管理”维护司法公正的价值目标是不变的,而且更加强调公平正义的可感可触可见,努力让检察工作进一步回归到高质效办案这个本职、本源上来,让检察官把更多时间和精力投入办案中去。

(二)一体抓实“三个管理”是加快推进检察工作高质量发展的重要支撑

检察工作高质量发展事关检察事业乃至法治建设长远发展。最高检着眼推进服务中国式现代化的全局,提出了一系列新的思路、方法和路径,为检察机关在新征程上加快转型发展提供了行动指南。检察管理高质量发展是检察工作高质量发展的重要方面,其中“三个管理”是有机联系的整体,彼此相互衔接、相互贯通,为检察工作高质量发展提供重要支撑。业务管理主要通过宏观业务质效分析研判,牵引检察业务整体向前。案件管理主要通过强化案件监督管理,加强对检察权运行的制约与监督,确保司法公正。而案件质量是检察监督办案的“生命线”,必须贯穿于业务管理与案件管理的始终。“三个管理”的落实和推进是系统工程,业务管理立足全局,为检察工作指明方向;案件管理专注于案件办理过程,保障司法公正;质量管理则致力于提升每一个案件的质量。“三个管理”相辅相成,统一于“高质效办好每一个案件”的基本价值追求,共同推动检察工作在理念、体系、机制、能力等方面实现现代化。

(三)一体抓实“三个管理”是遵循管理规律、司法规律促进检察工作高质量发展的务实行动

现代管理强调权变与情景,即管理者通过对情景的分析,识别出影响组织绩效的关键因素,选择合适的管理策略,从而实现组织目标,强调在组织管理中不存在一成不变、普遍适用的“最好的”管理方法,需要适时而谋、应景而动,灵活选择管理方式。检察管理同样面临应时应景优化调整的问题。特别是检察工作有自身的特点和规律,用一把尺子量到底无法应对复杂的情况,也无法有效解决层级间、区域性管理需求差异问题。以江苏省为例,苏北、苏中、苏南发展状况差异较大,反映在司法领域体现为各地各级检察机关发展基础、条件、环境千差万别。如果用同一套数据进行评价和管理,既不能准确完整地评价司法工作质效,不符合检察实际和管理规律,也不能务实推动工作发展。“三个管理”坚持实事求是、因地制宜优化管理手段与措施,改变单一评价方式,让管理更有弹性、更加多元、更具实效;强调因势施策,建立多元化业务质效评价体系和管理模式,有利于动态把握“四大检察”业务质效变化,科学客观作出决策,因势利导推动各项业务工作全方位提升。

二、一体抓实“三个管理”总体落实思路

“三个管理”的核心是高质效办好每一个案件,主线是落实和完善司法责任制,抓手是案件质量检查评查和司法责任追究惩戒,最终实现努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义这一目标。一体推进“三个管理”,既要及时凝聚思想共识、更新管理理念,又需要建立具体化、清单化、信息化的具体抓手,整合并丰富管理“工具箱”,统筹实现有管理、有引导、有指导、有压力、有督导、有追责的状态,确保能够将“三个管理”的任务要求落地落实见效。

(一)构建“大管理”格局,确保各级主体“有管理”

高质效案件是办出来的,也是管出来的。越是强调高质效办案,就越要重视和加强科学管理,越要更新管理理念,把过去案件管理部门的“小管理”模式转变为覆盖全院全员、横向联动、纵向协调的“大管理”格局。一方面,应当进一步整合内部管理力量。传统管理模式下,案件管理、检务督察、组织人事等部门“各管一段”,分散化、碎片化管理问题较为突出。“大管理”就是要打破部门壁垒、明确权责归属、形成管理合力,实现检察长和检察委员会的业务决策管理、办案部门和办案组织的自我管理、案件管理部门的专门管理、检务督察部门的司法责任管理、政工部门的干部人事管理等各项管理协同联动,在更高层次上实现权力与责任的平衡、放权与管权的统一、管案与管人的结合。另一方面,上级检察院应当充分发挥上下一体优势,同步抓好对下管理工作。强化对人、案、事、权、责等全方位管理,通过对下级检察院领导班子尤其是检察长的管理监督,督促领导干部做好管理这门大学问,切实提高管理水平、发挥“头雁效应”,示范带动整体工作高质量发展。

(二)树牢正确价值导向,确保司法办案“有引导”

从实践来看,过多地设定数据指标、固化流程步骤,可能导致司法工作人员行为僵化、机械司法。而以价值引领赋能检察管理更具有方向性、灵活性,更能凝聚干事创业的人心,激发改革攻坚的动力。

一是引导树立正确政绩观。检察管理出现偏差,数据注水、办凑数案等问题的产生,很多是因为政绩观错位。应当通过科学管理引导各级检察机关、广大检察人员站在为民司法、公正司法的高度,树立和践行正确政绩观,把人民满意作为检验检察工作成效的根本标准。管理中既要紧盯办案质量、效率、效果等显而易见的成绩,也要关注主动发现线索成案、接续跟进监督、检察建议促进完善社会治理等不易显现的成绩,让广大检察人员在履职担当、主动作为中获肯定、受鼓舞。

二是引导树牢“高质效办好每一个案件”基本价值追求。办案是检察履职的主要方式,检察工作干得好不好,主要看案件办得好不好。应当引导广大检察人员把主要精力放到法律监督主责主业、履职办案本职本源、高质效办案价值追求上,让检察履职回归到办案基本职责上、回归到具体案件办理上。将检察人员的个人目标与检察管理的整体目标融为一体,充分激发人案衔接“正向管理”的激励作用、自我校正“自我管理”的调控作用和追责惩戒“反向管理”的制约作用,激活干事创业的“一池春水”。

(三)健全一体履职机制,确保上下贯通“有指导”

加大对下级检察院业务指导和统筹协调力度,强化纵向管理链条,是实现“高质效办好每一个案件”的必然要求。

一是强化全局指导。应当切实发挥省级检察院全盘统筹、设区市检察院“一线指挥部”和基层检察院主力军作用,及时传达贯彻落实党中央、省委和最高检重要决策部署,通过调研指导、听取汇报、工作部署等方式,指导各地进一步明确工作路径、落实举措。

二是强化业务指导。强化宏观业务质效分析研判,通过召开办案质效分析研判会商会议、条线指导等方式,引导把“有质量的数量”和“有数量的质量”统筹到更加注重质量上,对数据异常结合实际及时提醒,对“躺平”不作为及时纠正。

三是强化案件指导。加强上级检察院对下级检察院办案指导,结合地区办案实际,坚持什么案件疑难复杂就重点指导什么案件,建立健全覆盖“四大检察”各项业务的请示、报告、备案指导清单,完善工作流程,规范指导程序,上下联动共同办好上级批示关注案件、有重大影响案件、疑难复杂案件。

(四)发挥管理“调压阀”作用,确保干事创业“有压力”

最高检党组作出“一取消三不再”决定后,有的同志感到手足无措、茫然困惑,也有的同志感到如释重负、一身轻松。必须通过有效管理,把控好压力传导的节点和路径,真正做到层层有压力、人人有责任、事事有落实。首先,应注重激发内生动力,引导各地各部门主动谋划,因地制宜、一地一策设立工作目标。如,江苏省检察院组织各条线、各设区市检察院制定“巩固、深化、提升”重点任务清单,鼓励结合自身实际,分别制定重点任务,明确短期、中期、长期目标及对应工作举措,以主动加压、自我管理促进检察工作高质量发展。其次,应持续完善以平时考核为基础的检察人员考核办法,定期反馈考核结果,肯定成绩、指出不足,提出改进要求,让压力顶着干部往前走。同时,将考核结果作为检察人员晋职晋级、入额遴选、评先评优等的重要依据,充分提升“愿为”的思想自觉、激发“想为”的内生动力。适度的压力可以催人奋进,但过度的压力也会影响情绪,甚至压缩干事创新的空间。在打造“加压舱”的同时,也要设置“缓冲带”,将目标任务转化为可承载的工作节奏,实现压力强度的梯度适配,确保检察管理张弛有度、收放自如。

(五)抓实闭环管理,确保工作落实“有督导”

督导是保证工作质量和流程规范的关键环节,是抓决策落实、促工作成效的重要手段。在“一取消三不再”的背景下,应当建立辐射各个周期、不同群体的工作制度,以有效的载体抓实管理。

一是完善和落实部门月例会制度。各部门每月对照年初工作要点召开会议,分析部门和条线工作进展情况,压茬推进全年各项工作。

二是完善和落实季度办案质效分析制度。加强对各条线办案质效的精准分析、深层分析和动态分析,在对数据全面客观准确统计分析的基础上,更加注重对重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势的分析研判,更加注重从办案质效分析中发现典型问题、前瞻性问题、趋势性问题,该预警的预警、该纠偏的纠偏、该整改的整改、该提升的提升。

三是完善和落实检察业务条线半年质效通报制度。各业务部门每半年对各条线业务态势进行总结分析后汇总下发,点名道姓指出各地办案程序、实体等问题,确保见人员、见案件、见责任,并有针对性地提出对策。

四是完善和落实设区市检察院检察长年度述职述廉制度。上级检察院要加强对下级检察院领导班子尤其是检察长的管理监督,促进充分发挥“头雁效应”,全面履行领导职责。

五是完善和落实“三个管理”贯通推进制度。应当探索构建一体贯通推进“三个管理”成效的体系,推动各地不断优化管理模式、用好管理工具、实现管理转型。

六是完善和落实“先进基层检察院、杰出检察官”评比表彰制度。定期开展集中表彰活动,充分发挥正向管理作用,激励检察机关和检察人员争先创优、担当作为。

(六)完善严密问责制度,确保失职失责“有追究”

责任追究是维护管理秩序的关键手段,应当改变传统“事后问责”的单向思维,着力解决定责不清、尽责不力、问责虚化等问题,让司法责任制真正长出牙齿,确保有权必有责。应当通过进一步细化完善检察官职权清单、检察辅助人员职责清单、入额院领导办案清单、部门负责人审核法律文书清单,理清不同层级、不同部门、不同岗位、不同人员职责权限,切实做到以岗定权、以岗明责。同时,应当建立分类分层分级的追责处置标准,对于一般过失、不需要追究司法责任的办案瑕疵等情节较轻的情形,通过批评教育、责令检查、通报诫勉等方式进行处理,抓早抓小、防微杜渐。对于应当追究司法责任的,严格落实检察官办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,实质性开展追责惩戒工作,依纪依法依规严肃追究失职失责行为。

三、一体抓实“三个管理”贯通推进体系构建

管理制度的革新是一项系统工程。一体抓实“三个管理”,需要建立行之有效的贯通推进体系,客观反映管理成效,确保“管”有路径、“理”有抓手。围绕“三个管理”要实现的高质效办案、高水平管理、高担当履职、高素质队伍目标,可以探索从办案质量、效率、效果、管案与管人衔接、微观向宏观高效转化等五个维度出发,建立信息化系统,贯通推进落实“三个管理”。

(一)把准“质量”这一关键点,更好统筹“有数量的质量”和“有质量的数量”

办案是检察履职的基本方式和载体。衡量检察管理成效首先应当聚焦案件本身,从高质效办案这个本职、本源上加强分析研判,统筹把握好“数量”与“质量”的关系。分析任何业务质效,数量都是必不可少的基准点和参照系。因此,对案件数量,应当总体坚持“仅观测、不评价”的原则,在保证业务数据真实、客观、准确的基础上,建立数据自动抓取系统,全景展示“四大检察”案件趋势变化,作为谋划推进工作的决策依据。同时,加强对刑事抗诉、不捕不诉、民事行政裁判案件监督、公益诉讼提起诉讼等重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势的分析研判,立体、动态掌握业务发展态势,更加精准指导推动工作。对案件质量,应当将其作为贯通推进“三个管理”的重中之重,加强对案件整体质量的把控,通过研判无罪判决率、刑事抗诉采纳率、民事裁判案件监督改变率、行政裁判案件监督改变率、提起公益诉讼后法院支持率等能够反映案件总体质效的核心数据,有针对性地开展分析与指导。充分运用案件质量评查把控个案质量,以专项检查、重点评查、常规抽查、问题倒查为抓手,严控案件实体质量;同时,强化流程监控,规范请示、报告、备案工作,切实把好程序质量关口。

(二)把准“效率”这一切入点,更好促进办案效能合理提升

科学的检察管理体系能够有效减少案件办理时间,显著提高办案效率,让公平正义更好更快实现。“效率”视角,重点是构建审结率与办案数量、人均办案量的组合管理规则,实现在人均办案量相对不变的情况下,案件审结率逐步提高。在实践探索中,应当将实际审结率作为效率管理的基础要素。通过测算不同业务类型案件在法定期限内的审结率,防范该办不办、超期办案、简案慢办和长期积案等问题,推动合理配置司法资源,实现案件快速流转、及时处理、高效结案。应当充分考虑检察办案兼具司法的被动性和监督的主动性特点,对不同类型案件区分评价。对依程序办理的案件,在确保质量的前提下尽可能提高审结率。如,在办案人员数量相对稳定的情况下,案件数量下降但审结率不升反降,就有可能存在无故拖延、程序迟滞的问题,需要切实加强防范。对依职权监督的案件,主要由检察机关自行启动,更考验履职的责任感和主动性。如果案件基数过小,那单纯的审结率就丧失了评价意义。因此,在确保质量的前提下,应努力增加数量、有效提高审结率,防范为单纯追求审结率而降低监督质量、减少监督数量的不敢为、不愿为,力求杜绝躺平状态、佛系心态。

(三)把准“效果”这一落脚点,更好实现司法办案政治效果、社会效果、法律效果的有机统一

在聚焦数据考核管理的传统思维模式下,检察业务分析研判往往仅专注于数据的变化,忽略了对办案效果的考量,这也在一定程度上造成了就案办案、机械司法等现象。而将办案的政治效果、社会效果、法律效果引入评价体系之中,却又面临难以量化以及衡量个案易而评判整体难等困境。对此,可从“四度一力”角度分析办案整体效果。

一是结构优化度。最高检提出的“三个结构比”具有重要方法论意义,既为检察机关推动“四大检察”全面协调充分发展提供了可量化的依据和指引,也为检察管理提供了新的价值导向。可以通过进一步分析履职结构、案源结构,引导优化具体业务结构。以刑事抗诉为例,一般情况下为体现抗诉的及时性,合理的抗诉结构应当是二审抗数量多于审监抗数量。如果一个地区二审抗与审监抗在数量上呈现“倒挂”状态,后者明显多于前者,就很不合理。即使审监抗的法院改变率高于二审抗的改变率,也应当引导优化抗诉结构,实现监督的及时性和有效性。

二是办案均衡度。在向管理要效率的同时也应当注意防范和纠正数据失真问题。如,针对依职权监督案件,由于该类案件系检察机关自行启动程序,可能出现突击式监督、运动式监督等“数据冲动”。因此,应将该类案件的时间分布情况列为关注重点,对侦查审判活动书面纠违数、自行发现审监抗提请受理数、依职权生效裁判监督数等重点数据进行逐月分析、动态掌握,及时发现数据激增的异常波动,防止年底季末“数据突击”等违背司法规律的现象出现。

三是专业贡献度。将各类高水平的评选、评比和工作转化结果作为衡量专业化水平的重要参照。如,打造指导性、参考性、典型性案例的情况,在实体、程序等方面能够提供示范引领优质案件的情况,注重释法说理、内容全面、结构严谨、格式规范的法律文书制作情况,加强理论研究和实务研讨、助推完善法律法规和办案制度规范的情况等。

四是上级认可度。旨在考察检察机关如何聚焦中心工作、聚焦主责主业,精准找准服务大局的切入点、结合点,确保检察工作始终与经济社会发展同向发力、同频共振。如,相关工作得到党委政府领导批示肯定,被上级检察机关转发推广或工作报告采用等。

五是地区影响力。办案效果好不好,评价主体是人民群众。社会知晓度代表人民群众对检察工作的感知,是衡量检察工作满意度的基础。如,获得国家级、省级媒体的正面报道等,都是评判检察工作认可度、知晓度的重要因素。

(四)把准“管案与管人”这一衔接点,更好推动形成遵规守矩干事创业的良好氛围

干事创业,关键在人。检察管理不仅要管好办案活动,也要管好办案的人,最终实现检察人员的个人目标与检察工作的整体目标高度契合、同向发力。有鉴于此,应以管案为依托,健全完善正向激励和反向约束的“管人”方法,营造能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好环境。一方面,以正向管理充分激发检察人员干事创业的内在动力。一是将办案质效情况作为对办案部门、办案人员考核评价、评先评优、职务职级晋升、交流任职、选树典型等的重要依据;二是将管案与管人的衔接情况作为分管院领导、部门负责人政治担当和管理能力的考评依据,以此增强检察管理的内驱动力,激发检察人员干事创业的积极性与创造力,让“拧螺丝”式管理向“点蜡烛”式管理转变。另一方面,以反向管理约束检察办案不逾矩。主要包括:对于办案人员办理案件确有质量问题的,应当对部门和办案人员给予负向评价;一体抓实司法责任的归属、落实、认定、追究,实质性开展追责惩戒工作;对于办案质效较差的,及时开展针对性专门培训,帮助办案人员提升办案能力、强化责任担当。反向管理沿循追责、惩戒、培训的进阶逻辑,通过设置规矩、标准、后果约束可能出现的负面问题,避免逾越法律底线。

(五)把准“微观向宏观转化”这一起承点,更好做实“一体履职”“综合履职”“担当履职”

提高整体效能是管理的永恒主题。在针对具体地区、单一部门开展微观评查的同时,也要全面审视检察机关依法一体履职、综合履职的实际效果,考察担当履职的工作实绩,促进法律监督效能整体提升。在一体履职方面,重点审视是否有效保障检察权的统一行使,各级检察机关、各业务条线、各部门是否形成办案合力。主要从法律监督线索移送机制等内部协作机制是否健全;上级检察院在对下指导办案、统一调用辖区检察人员办案过程中是否严格落实司法责任制、有效形成法律监督整体合力;涉外检察工作中能否全面贯彻中央涉外法治工作部署和最高检要求等方面开展分析。在综合履职方面,重点考察各项检察职能协调互补、统筹联动发力的情况。除未成年人检察、知识产权检察等领域综合履职情况外,各类专项行动的综合推进也应当作为评估的重要方面。在担当履职方面,可以通过对地区人均办案量、地区人均依职权监督案件量等正向履职,以及被问责追究、引发负面舆情、被列为检视案件和反向审视案件等反向履职情况进行双重衡量,引导检察人员在高质效办案中彰显使命担当。

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责编:王子钰