核心阅读

严守耕地红线既要做好空间规划等顶层设计，又要坚持底线思维和问题导向，尤其是要防止和及时修整乱占乱用耕地，补充耕地数量不实、质量不达标，补充耕地政府承诺不落实等问题。

波及全球的新冠肺炎疫情，让人们不得不重新审视粮食安全问题。尽管在这场疫情中，我国的粮食安全问题顺利通过大考，但潜在风险仍然存在。

1986年6月25日，土地管理法发布，明确提出制止乱占耕地。此后，保护耕地被列为基本国策。2006年，国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要指出，18亿亩耕地是具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。今年1月1日开始实施的新土地管理法又将实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全作为其核心和宗旨。

土地管理法实施30多年来，严守18亿亩耕地红线取得了举世瞩目的成就。但是，个别地方仍出现了乱占乱用耕地甚至永久基本农田上建大棚房和农村住宅等问题。

今年6月25日是第30个全国土地日。针对今年全国土地日的主题，中国土地学会专门召开专家座谈会。会上，与会专家提出，为确保国家粮食安全，“节约集约用地严守耕地红线”怎么强调都不过分，同时这项制度必须长期坚守。

高度警惕粮食安全问题

眼下，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延。这场疫情给我国粮食安全带来的挑战不容小觑。

“受疫情影响，国际粮食价格有一些波动，特别是在疫情开始初期，部分国家开始限制禁止粮食出口。越南宣布暂停签署新的大米出口合同，柬埔寨禁止白米和稻米的出口，哈萨克斯坦对小麦和面粉的出口实行了配额制。”中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明教授说，尽管这些国家外部粮食供应的变化整体对中国影响并不是太大，但是它也引发了不确定性的风险，需要我们对粮食安全高度警惕。

中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣教授也注意到了疫情下的粮食安全问题，提到了越南宣布暂停出口大米等。

严金明说，面对疫情，我国粮食供应始终是充足的，并未出现粮食安全危机，“稻谷和小麦两大口粮库存足够全国消费一年以上。”在严金明看来，这正是我国长期坚持耕地保护和重视粮食安全的结果。

统计数据显示，我国耕地质量总体偏低，优高等耕地仅占三成。人多地少，人均耕地少，耕地质量总体不高，耕地后备资源不足。严金明认为，我国严峻的土地基本国情还会长久存在。?

“我们之所以强调最严格的耕地保护制度，是因为中国人多地少的国情，以及数亿农民仍然以地为生的民情。”在中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室主任刘彦随研究员看来，大规模的耕地减少，退化、污染、撂荒，都可能是致命性的，对耕地要从数量、质量、生态等进行全要素的保护。

南京大学华智全球治理研究院院长黄贤金教授也认为，我国耕地和生态安全确实在空间上存在一定的冲突。“需要考虑耕地和生态安全两个底线”，应构建耕地和生态安全互为系统的机制。

中国工程院院士、深圳大学智慧城市研究院院长郭仁忠教授，北京大学副校长、中国土地副理事长王仰麟教授认为，保护耕地是我国的基本国策，怎么强调都不过分。

存在乱占乱用耕地问题

如何确保粮食安全？在专家们看来，坚持节约集约用地，严守耕地红线是根本之策。

全国政协委员、原国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元在座谈会上指出，我国人多地少的基本国情，决定了必须长期坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，必须始终把“节约集约用地严守耕地红线”作为土地资源研究和管理的永恒主题。这一主题是适应国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

关于节约集约用地，王世元说，我国已经逐渐探索形成一系列节约集约用地的成果。江苏省的“三优三保”、浙江省的全域土地综合整治、上海市的建设用地零增长、重庆市的清理闲置地零星地插花地、广东省的“三旧改造”以及深圳市的盘活存量土地和低效用地等都各有特色。

“严守耕地红线的着力点，除了做好空间规划等顶层设计外，关键在于坚持底线思维和问题导向。”王世元说，严守耕地红线要有效防止和及时纠正危及耕地红线的倾向性、苗头性问题。

王世元透露，近年来，自然资源部大力推进“大棚房”清理整治，开展全国补充耕地实地核查，强化耕地保护督察，严守耕地红线取得明显成效。但是，也出现一些值得关注的倾向性、苗头性问题。其中，一些地方在全面落实国家赋予乡村振兴、农村新产业新业态以及设施农业等支持政策过程中，出现了因认识上的偏差、工作上把关不严、边界不清，乱占乱用耕地甚至永久基本农田上建大棚房和农村住宅等问题。乱建房子问题在农村一时很突出。“一些地方在落实国家支持深度贫困地区脱贫攻坚的跨省域节约指标调剂政策过程中，由于工作不严、不实、不细，有的是急于求成，出现了补充耕地数量不实、质量不达标等问题。”王世元说，在国家相关部门千方百计调整政策、创新用地方式大力支持重大项目尽快落地的过程中，一些地方出现了政府承诺的先建后补、占补平衡，尤其是“占水田补水田”的任务不落实的问题。

王世元指出，这些问题是坚持底线思维，严守耕地红线必须始终高度重视和及时应对解决的问题。

用新土地法等保护耕地

今年1月1日，新修订的土地管理法开始实施。明年1月1日，民法典也将生效。

30多年来，土地管理法历经多次修改，但是，实行最严格的耕地保护制度始终是法律的首要目标。

天津大学法学院院长、中国绿色发展研究院执行院长孙佑海指出，通过土地管理法以及民法典的实施，无论是节约集约用地还是严守耕地保护红线都有了保障。新土地管理法在土地管理制度上实现了重大突破，特别是进一步强化基本农田管理。

“将基本农田提升为永久保护农田，实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是土地管理法的核心和宗旨。”孙佑海说，为了提升全社会对基本农田永久保护的意识，新土地管理法第35条明确提出：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80％以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

据孙佑海介绍，针对土地督察制度，新土地管理法规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。在孙佑海看来，土地监察制度正式写入新土地管理法，可以有效遏制地方政府违法批地问题。

孙佑海说，今年5月28日，十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过的民法典强调，建立建设用地使用权应当符合节约资源保护生态环境的要求，应当避免浪费资源和破坏生态。

王世元也格外看好民法典的作用。他说，在国务院推进放管服改革，调整下放土地审批权限的当下，需要借助民法典的实施，进一步强调依法依规节约集约用地，严守耕地红线。

专家们指出，严守耕地红线既要做好空间规划等顶层设计，又要坚持底线思维和问题导向，尤其是要防止和及时修整乱占乱用耕地，补充耕地数量不实、质量不达标，补充耕地政府承诺不落实等问题。（记者 郄建荣）