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江苏扶贫实录·亲历篇 | 江苏实施脱贫攻坚工程的主要特点和实践经验
2020-10-21 13:41:00  来源:中国江苏网  作者:程玉松  
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江苏历届省委、省政府高度重视农村扶贫开发工作,自1992年以来,连续有计划、有组织地实施了多轮大规模扶贫开发行动,有力地促进了经济薄弱地区加快发展和低收入农户脱贫增收,为加快全省特别是苏北地区全面小康进程发挥了重要作用,尤其是从2008年开始,瞄准农村年人均纯收入2500元(约合1天1美元)的绝对贫困人口和1011个经济薄弱村,组织实施脱贫攻坚工程,取得了显著成绩。到2011年底,全省468万贫困人口全面脱贫,在全国率先消除绝对贫困现象;1011个经济薄弱村普遍实现“八有”(有双强班子、有科学规划、有高效农田、有特色产品、有文明村风、有整洁村容、有配套设施、有社会保障)和村集体经济收入5万元的目标。实施脱贫攻坚工程以其扶贫标准高、资金投入多、工作机制新、领导力度大等特点,不仅成为江苏扶贫开发史上的崭新阶段,而且在全国扶贫系统产生较大影响,得到了中央、国家有关部门的充分肯定。

笔者作为时任省委农工办(省扶贫办)的分管副主任,有幸直接参与了脱贫攻坚工程的实施。回顾总结这一轮扶贫开发工作实践,深深感到,实施脱贫攻坚工程是我省多年扶贫开发工作的延伸和拓展,是对多年来形成的扶贫开发政策的完善和提高,是加快苏北发展战略部署的重要组成部分,是省委、省政府贯彻落实党的十七大精神,坚持以人为本、深入贯彻科学发展观的具体体现。这一重大决策,标志着我省扶贫开发工作进入了一个新的阶段。其主要特点是:

目标更加明确

2007年10月召开的党的十七大对扶贫开发工作提出了“一个加大、两个提高”的要求,即加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度,提高扶贫标准,提高扶贫开发水平,到2020年基本消除绝对贫困现象。党的十七大一结束,省委、省政府就结合江苏实际,围绕如何贯彻十七大精神,在全国率先消除绝对贫困现象进行调查研究。按照省委、省政府要求,省委农工办(省扶贫办)会同省统计调查部门,共同开展了江苏省农村贫困人口抽样调查工作,形成了《江苏农村低收入人口调查报告》。时任省委书记梁保华在调查报告上批示:“这份调查报告很好,情况摸得清楚,提出的建议切实可行。省委常委会专门听一次汇报,作出相应决定。”省委、省政府综合考虑贫困人口数量、低收入人口基本生存需要、政府财力状况等因素,决定从2008年开始,在全省组织实施脱贫攻坚工程。2008年7月19日,省委、省政府下发了《关于组织实施脱贫攻坚工程的意见》。

《意见》对实施脱贫攻坚工程明确了“一个总体目标、三个具体目标”。总体目标就是力争经过3-5年的努力,全省基本消除绝对贫困现象。三个具体目标:一是农民收入目标,力争经过3-5年的努力,农村贫困人口人均年纯收入基本达到2500元。二是经济薄弱村发展目标,力争经过3-5年的努力,使农村贫困人口相对集中的经济薄弱村逐步达到“八有”;村级集体经济年收入达到5万元以上。三是时序进度目标,就是苏南地区确保在2008年、苏中地区力争在2010年、苏北地区在2012年基本实现目标。

重点更加突出

时任省委书记梁保华明确提出,新一轮扶贫开发要“集中优势兵力、突出工作重点、全力脱贫攻坚”。省委、省政府根据苏北5市各县(市、区)的经济发展和财力状况,按照农民人均纯收入、人均村级可支配收入、劳动力转移比重、省定经济薄弱村所占比重和贫困人口比例等指标,确定把丰县、睢宁、泗洪、泗阳、沭阳、淮阴、涟水、滨海、响水、灌云、灌南11个县(区)作为省脱贫攻坚重点县,省派驻扶贫工作队实施帮扶,队长由省级机关综合部门的副厅职领导担任;对原派驻省委扶贫工作队的新沂、盱眙、楚州、阜宁、东海、赣榆、宿豫、宿城等8个县(市、区)仍作为省脱贫工作联系点,省“五方挂钩”帮扶关系不变,省各项扶持政策基本不变,由苏北5市派驻市委扶贫工作队实施帮扶。

思路更加清晰

(一)坚持“一体两翼”。以经济薄弱村为整体,实施整村推进项目扶贫,全面改善生产生活条件;以劳动力技能培训为一翼,着力提高贫困劳动力综合素质和就业创业能力;以培育和发展村特色主导产业为另一翼,积极开展产业化扶贫,带动更多的贫困农民增收致富。

(二)实行“双轮”驱动。对有劳动能力的贫困农户主要通过扶持发展生产,确保其如期脱贫;对没有劳动能力的贫困户,主要通过按规定纳入农村低保和实施社会救助,确保其基本生存需要。

(三)推进“八有”建设。把“八有”建设作为整村推进的重要抓手,作为衡量整村推进成效的重要依据。“八有”建设是一个整体,有“双强”班子是关键,有科学规划是前提,有高效农田、特色产业是基础,有配套设施是基本条件,有社会保障是稳定器,有整洁村容和文明村风是基本形象,实践中统筹谋划,一体推进。

(四)强化“五方挂钩”。我省从1995年开始就实施省级机关、高等院校(科研院所)、大型国有企业、苏南县(市、区)与苏北县(市、区)的“五方挂钩”帮扶模式。从1992年开始,连续19年抽调干部组成省委扶贫工作队,赴重点县进行帮扶。实施脱贫攻坚工程以来,这项工作得到了强化。以重点县为单位,成立“五方挂钩”帮扶协调小组,由省级机关综合部门主要负责人担任组长。协调小组每年年初召开成员工作会议,听取帮扶县经济社会发展和扶贫开发工作进展情况汇报,检查上一年度各方帮扶资金到位和项目实施情况,协调和落实新一年度资金安排和项目实施。

(五)探索“五个一”帮扶到村机制。为了突出帮扶经济薄弱村发展,探索了“一个扶贫指导员驻村、一个科技特派员挂钩、一个工商企业帮扶、一个富村结对、一个主导产业带动”的帮扶到村机制。2008-2009年度,省、市、县机关和单位共抽调1438名优秀年轻干部,其中省级机关165名,驻村开展定点帮扶工作,任期两年。2010-2011年度继续选派工作队,省、市、县机关和单位共抽调1621名优秀年轻干部,其中省级机关189名,新增加了15名省部属企业人员到县(区)驻村帮扶。科技部门根据各村实际,选调一批科技人员,到1011个经济薄弱村担任科技特派员,指导发展特色产业。组织苏南和本地较发达的镇(村)与苏北经济薄弱村实行结对帮扶。省重点落实省(部)属大型工商企业与经济薄弱村挂钩帮扶。各地依托农业园区、合作经济组织、龙头企业基地等帮助经济薄弱村形成“一村一品”“几村一品”的特色产业。

投入更加集中

各级财政尤其是省级财政把脱贫攻坚投入作为公共财政的重要内容,加大投入力度。从省级来说,主要有:

(一)实施整村推进项目扶贫。从2006年起,对1011个省定经济薄弱村实施整村推进“菜单式”扶贫项目建设,每村省财政投入40万元,累计投入资金404亿元,实施项目5000多个。

(二)推进贫困劳动力培训就业。2008-2011年,省财政连续四年各安排专项资金5000万元,每年培训苏北贫困劳动力10万人,补助资金均以培训券方式落实到人。

(三)建立脱贫攻坚省级财政奖补资金。为加快脱贫攻坚进程,省财政安排276亿元奖补资金,按有劳动能力的贫困人口重点县每人补助1100元,非重点县每人补助1000元测算,分三年落实到县(市、区)。

(四)放开扶贫小额贷款规模。我省从1998年开始实施扶贫小额贷款政策,规定贫困农户使用贷款,省财政按人民银行同期同档基准利率的50%给予农户贴息,并安排专项资金提供担保。发放对象原先主要面向中低收入农户,实施脱贫攻坚工程以后,主要针对苏北人均纯收入2500元以下的建档立卡贫困农户,并取消了贷款规模限制。

(五)推进村级综合服务中心建设。2009年,省财政对省定1011个经济薄弱村中没有综合服务中心的517个村每村补助12万元,计6204万元,确保1011个经济薄弱村基本实现综合服务中心全覆盖。

(六)筹措各类帮扶资金。2008-2011年,“五方挂钩”各后方单位、各市县以及社会各界每年提供的各种帮扶资金均在10亿元左右。省委、省政府还要求各项涉农资金按照“渠道不乱、用途不变、鼓励倾斜、各记其功”的要求,优先安排经济薄弱地区,优先落实到经济薄弱村和贫困农户。

领导更加有力

省委、省政府把实施脱贫攻坚工程作为全面小康社会建设的一项硬任务来部署。省委常委会、省政府常务会议多次讨论研究脱贫攻坚工作,及时做出相应决策和部署。省委、省政府主要领导亲自组织调研,多次听取汇报,及时解决问题;分管领导多次组织各种座谈会、现场推进会、汇报交流会,狠抓各项措施落实。省人大、省政协领导每年都要专门安排时间深入脱贫攻坚一线,慰问扶贫工作队员,考察脱贫攻坚工作。省委、省政府对脱贫攻坚工程进行了责任分解,并以省委、省政府“两办”名义下发各地各部门。省委、省政府还明确,县委、县政府是本地区脱贫攻坚的责任主体,主要负责同志为第一责任人。对各地脱贫攻坚实施情况,省委、省政府每年组织检查考核,公布考核结果。所有这些,都为实施脱贫攻坚工程提供了强有力的组织保障。

江苏实施脱贫攻坚工程,在全国扶贫系统形成了较大的影响。2008年底,国务院扶贫办不仅向各省(市、区)转发江苏省委、省政府《关于组织实施脱贫攻坚工程的意见》,还连续两年安排江苏省扶贫办在全国扶贫工作会议上作经验介绍。2009年9月,国务院扶贫办领导带领各司局负责人、东部六省扶贫办主任来江苏专题考察脱贫攻坚工作。2010年2月27日—28日,范小建主任专程来江苏考察,对我省的扶贫开发工作给予高度评价。2009年中农办《农村要情》、国务院扶贫办《情况交流》分别刊发江苏全力实施脱贫攻坚工程的经验。2010年国务院扶贫办《情况交流》刊发江苏实施扶贫小额贷款经验,并加按语称“江苏的做法具有全国推广意义”。

江苏实施脱贫攻坚工程,不仅取得了明显成效,而且进行了许多探索创新,积累了许多宝贵的经验,值得我们很好地总结,并在扶贫开发实践中借鉴。

(一)坚持把促进贫困农户增收作为脱贫攻坚的首要任务。解决经济薄弱地区的问题,根本措施在加快经济发展,增强综合实力;核心环节在增加贫困农户收入,提高生活水平。农民收入是反映经济发展水平的重要指标,也是确定扶贫标准的重要依据。因此,《江苏省实施脱贫攻坚工程考核办法》把贫困人口的脱贫率作为实现脱贫攻坚目标的首要任务和核心指标。全省各地特别是苏北各级党委政府紧紧围绕贫困农户增收目标,制定帮扶计划,编制帮扶项目,落实帮扶措施,强化帮扶责任。通过产业项目扶、能人大户带、合作组织联、培训就业促、工商企业挂、大学生村官帮等形式,促进贫困农户增加收入。

(二)坚持把推进经济薄弱村加快发展作为脱贫攻坚的重要抓手。经济薄弱村和贫困户都是扶贫开发的主要对象。如果村不强,民就难富;反之,民不富,村也难强。如果一个村高达两成以上农户的收入水平在规定的标准以下,那就需要采取综合措施,实行整村推进,通过以村带户、以户促村,从而实现富民强村的目标。实施脱贫攻坚工程一开始就提出,瞄准薄弱村,锁定贫困户,全面推进“八有”建设,突出抓好“双强”班子、村级综合服务中心建设和村级集体经济发展。通过培养锻炼、内选外调等措施,配好配强村党组织书记,率先为1011个省定经济薄弱村选派一名高校毕业生。按照“科学规划、功能完善、保障运转”的工作思路,多方筹集资金,加大村级服务中心建设。到2009年底,省定1011个经济薄弱村实现了服务中心全覆盖。采取盘活存量资产、土地整理复垦、发展村级物业、提供有偿服务等多种形式,壮大村级集体经济实力。所有这些,不仅较快地改变了经济薄弱村的落后面貌,也增强了广大干部群众加快脱贫致富的信心和决心。

(三)坚持把“一体两翼”工作措施作为脱贫攻坚的基本载体。以经济薄弱村为整体,以劳动力技能培训扶贫和产业化带动扶贫为双翼,是实施脱贫攻坚工程的创新性措施。技能培训是提高贫困劳动力整体素质的根本途径,产业化带动是实现脱贫增收的重要举措。产业化的实施需要劳动力作支撑,产业化水平越高,对劳动力技能要求也越高;而高素质劳动力需要产业化作依托,劳动力技能越高,产业化实施效果越好。因此,劳动力技能培训和产业化带动是整村推进中的“鸟之双翼”,缺一不可。各地各有关部门科学安排整村推进项目资金,着力培育和壮大村级特色主导产业,推动“一村一品”“一村多品”“多村一品”发展。重点围绕培训任务完成时限、培训机构认定、培训券发放率、培训就业率等方面开展贫困劳动力技能培训,确保把培训对象落实到建档立卡贫困农户,把培训效果体现在提高贫困劳动力就业创业能力上。

(四)坚持把开发式扶贫和救助式扶贫“双轮驱动”作为脱贫攻坚的战略举措。开发式扶贫和救助式扶贫都是缓解贫困的重要手段。救助式扶贫维持生存,开发式扶贫促进发展。开发式扶贫力度越大,救助式扶贫压力越小。各地根据建档立卡分类,对有劳动能力的贫困户实施开发式扶贫,对无劳动能力的贫困户实施救助式扶贫。以县(市、区)为单位,按照当地上年农民人均纯收入20—25%的比例综合确定低保标准,并随着农民收入的提高相应增长。脱贫攻坚重点县根据实现目标的时序要求,采取倒排法确定年度农村低保标准,确保在2012年无劳动能力的贫困人口低保标准达到2500元。扶贫方针由早期的救助式扶贫为主转向后来的开发式扶贫为主,再到实施脱贫攻坚中救助式扶贫和开发式扶贫有机衔接、双轮驱动,标志着扶贫重点由解决贫困农民基本温饱问题向提高综合素质和自我发展能力的转变,反映了我省扶贫开发理论和实践的丰富和发展。

(五)坚持把完善和创新工作机制作为脱贫攻坚的根本动力。回顾江苏多年扶贫开发历程,就是一个工作机制不断创新的过程,而每一次机制创新,都推动扶贫事业实现新的发展。实施脱贫攻坚工程中,省委省政府围绕目标任务,认真总结经验,勇于开拓创新,努力建立和完善六个方面机制。一是建立贫困人口识别机制。2008年,省委农工办(省扶贫办)会同统计调查部门,对农村贫困人口实施“拉网式”调查,全省年收入2500元以下贫困人口基本达到户有卡、村有册、县乡有数据库的要求,为帮扶到村、落实到户、具体到人提供了依据。二是强化“五方挂钩”帮扶机制。按照不脱贫不脱钩的要求,聚合各方力量,发挥各方优势,拓宽帮扶领域。三是实施“五个一”帮扶到村机制。驻村指导员、科技特派员、挂村帮扶企业、富村结对、产业培育基本实现全覆盖。四是严格督查考核机制。按照省委省政府的要求,省委农工办(省扶贫办)会同有关方面制定并严格实施了脱贫攻坚考核办法,为开展督促检查、把握发展进程、兑现奖惩制度提供依据。五是探索帮扶资金科学使用机制。省财政厅和省扶贫办研究制定了奖补资金使用办法,明确资金使用方向、拨付程序、监督检查、奖励办法等,确保帮扶资金到村到户,贫困人口得益受惠。六是建立薄弱村内生发展机制。教育引导干部群众牢固树立自力更生、艰苦奋斗的思想,增强依靠自己的辛勤劳动实现脱贫致富的信心和决心。工作机制的不断创新,有力地推动了脱贫攻坚工程深入实施。

[作者:程玉松 省委农工办(省扶贫办)原副主任,省政协原副秘书长、研究室主任] 

标签:脱贫;攻坚;省委
责编:吕霞 崔欣
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