江北运河北在邳县黄林庄与山东运河相接,南到扬州邗江瓜洲口入长江,长约379公里,以淮安为界,以南称里运河,以北称中运河,是世界文化遗产中国大运河的重要组成部分,其治理体系经历了一个比较复杂的演变过程。
为保证漕运,明清时期封建统治者高度重视大运河的疏治,运河治理属于攸关国运的帝王工程,一向由朝廷直管。清朝设置河道总督,负责黄河、运河、永定河治理事务。到鸦片战争时,江北运河建立起总督-道-厅-汛的治理体系,河道总督、道员、副将、参将等各级文武官员负责江北运河治理,力保河道安澜和漕粮北运。
1855年黄河改道之后,山东境内运河堵塞不通,加上太平天国战争影响,漕粮改走海运,南河总督所辖流域事务大为减少。咸丰十年(1860年),清政府决定裁撤江南河道总督,此后江北运河治理格局骤变,淮徐扬海兵备道驻地徐州,位置偏北,治理直至长江边数百公里的江北运河,力有不逮。基于此,两江总督又特设堤工局,常驻扬州,专门负责自平桥以下至瓜洲口的运河治理,每年耗工费不赀。江北运河变为中央政府与地方共同治理。
辛亥革命爆发后,原有运河治理体系因清朝灭亡而不复存在。民初在淮阴设运河上游堤工事务所,管理平桥以上运堤工程及洪泽湖大堤工程;在高邮设运河下游堤工事务所,管理平桥以下运堤工程及归江归海各堤坝工程。两个事务所的负责人称“坐办”,由江苏省行政长官委派,每年经费不到十万元。1914年8月,经江苏省民政长韩国钧奔走斡旋,在全国水利局下设“筹濬江北运河工程局”,与运河上下游堤工事务所,共同负责江北运河地区的水利治理工作,办公地点设在扬州,负责人称总办,隶属江苏省政府,高邮人马士杰为第一任总办。
1919年5月3日,徐世昌总统特派张謇督办江苏运河工程事宜,韩国钧为会办,筹濬江北运河工程局改组升格为督办江苏运河工程局,直隶中央政府。张謇自民国以来即力倡导淮,认识到“运河为江淮水利所关,施治系乡里民生之重”,决定承担此任。张謇担任督办一直到1925年初,其间,一直为运河两岸坝闸和土方工程计划所需300万经费而奔走。
北洋政府时期,在张謇、韩国钧等江北名流的呼吁下,苏北运河仍然得到有序治理,成立了专门的治理机构,经费也有一定保障。当然,这种治理的效率还是很低下的,主要是北洋政府时期,政局变幻无常。频繁的人事更替再加上军阀之间的战争,导致江北运河的治理经费常被截留或挪为赈灾等其它用途,江北运河的治理常常中断。
北伐战争胜利后,南京国民政府成立。1927年6月,江北克复后,督办江苏运河工程局改组为江北运河工程局,胡树鍼担任第一任局长。运河上下游堤工事务所坐办改为所长,仍属江苏省政府,1928年8月,取消上下游堤工事务所,江北运河划为江都段事务所、高宝段事务所、淮泗段事务所、宿邳段事务所,并变所长制为工程师制。1929年1月,江苏省建设厅附设水利局,改江北运河工程局为江北运河工程处。
1931年江淮大水,江北运河高邮邵伯段东西两堤溃决数十处,高邮、兴化等县和邵伯镇遭受灭顶之灾。1932年5月21日,江苏省政府召开了运工善后委员会会议,决定恢复江北运河工程局。1932年7月1日,江北运河工程局正式成立,徐鼎康被任命为局长,隶属江苏省政府,局址仍设在扬州。江北运河工程局下设江都段工务所、高宝段工务所、淮邳段工务所,1936年3月,江都段工务所并入高宝段工务所,改称江宝段工务所,所址设在高邮。
南京国民政府时期,江苏省属于首善之区,当局比较重视江北运河治理。每年例有春修工程,如遇大水汛涨,还有夏防工程,盛水之年,要开闸坝放水,汛后,为保证运河水位,又要关堵闸坝,所以,江北运河每年都有修防启堵工程,所需经费由省财政开支。另外,导淮委员会主导的导淮工程也涉及到江北运河,其中主要有邵伯、淮阴、刘老涧三大船闸工程和整理运河西堤工程。至此,江北运河既便于航运,常年可通行900吨位轮船,又可防洪灾、裕农利。
抗日战争全面爆发后,江苏很快沦陷,运河工程停顿,江北运河工程局人员疏散。1938年,国民政府以水代兵,于当年6月9日炸开郑州以北花园口黄河大堤,形成长达8年涉及豫皖苏三省44个县的黄泛区,运河更是千疮百孔。汪伪国民政府先后成立水利总局和水利委员会管理辖内水利行政,伪江苏省建设厅于1940年成立的江北运河江宝段工程处,又于1942年改为苏北运河工程局,下设江防汛、江都汛、高邮汛、永安汛、氾水汛、宝应汛等6汛,负责运河春修夏防工程。但这时期江北运河淮邳段属于华北伪政权,江北运河治理体系一分为二,“治权划分,困难殊多”。
综上所述,近代江北运河治理体系多变,经历了由中央直管到中央与地方共管最后变为以地方治理为主的过程,不过,以“汛(段)”为基层治理单位的体制基本没有改变。由于江北运河贯通长江、黄河、淮河三大水系,沟通南北,兼具防洪和航运功能,民生保障和经济地位十分突出,所以,不管政局如何变化,中央和地方统治者都高度重视江北运河治理。
(作者为扬州大学社会发展学院副教授、博士,大运河文化带建设研究院扬州分院研究员。本文为扬州大学中国大运河研究院年度开放课题<18DYH019>成果)
