图为依山傍水的江宁淳化新市镇。邵天武摄

　　图为淮安蒋坝小镇

　　瞭 望

　　如不是PPP开发（Public-Private Partnership的简称，指政府和社会资本合作开发），南京江宁区淳化街道将依然延续着其“自然演进”的发展轨迹。央企中交集团和江宁高新区举资88亿元介入，为淳化建设开发摁下了“快进键”：1年内小镇九成旧房整体拆迁，安置房、基础设施建设、环境综合整治等全面铺开。

　　同样，采取了PPP模式，淮安市洪泽区洪泽湖畔的蒋坝镇也快速“蝶变”：滨湖风光带、古镇老街、落霞滩等新打造的旅游景点，让这座苏北小镇声名鹊起，一举摘得“全国优选旅游项目”“国家级生态乡镇”两块金字招牌。

　　淳化、蒋坝都入选了江苏省政府和社会资本合作项目（PPP）。在我省，PPP项目在进入环保、养老、医疗、文化等领域之后，又开始涉足小城镇建设。包括淳化、蒋坝在内，通过PPP推行拆迁、建设、运营于一体的小城镇整体开发项目，我省已有近十个，其中江宁一家占据其四。

　　央企集群来开发 小镇迎来“大变局”

　　淳化街道位于南京市青龙山南麓，随着南京“紫东”开发、江宁副城东进，小镇变得“炙手可热”，万科、保利等开发商在淳化拿地开发，尤其是中交集团“全面接盘”，让小镇发展迎来了“大变局”。

　　记者日前来到淳化街道看到，多数旧房腾空拆迁，安置房开始打桩，新建的淳化第二学校6栋教学楼已经封顶——整个镇区成了一片大工地。“居民拆迁加上基础设施建设，我们已投入近30亿元。”南京中交城市开发有限公司总经理房轩曦介绍，淳化新市镇PPP项目合作期为10年，但预计三五年内，小镇面貌就将“旧貌换新颜”。

　　“引入社会投资方，对淳化整体改造，是因为我们再也不想延续过去那种‘钝刀割肉’、碎片化开发的改造方式了。”淳化街道办事处负责人介绍，小镇背山面水，紧挨江宁高新区，发展条件越来越好，虽然近年来引来了一些颇有实力的开发商，但地块选择上“靓女先嫁”“挑肥拣瘦”，并没有让小镇环境面貌整体改观。如今引入中交集团，不仅解决了巨额的资金缺口，还导入“新城开发模式”，对小镇统一规划、整体拆迁、高起点建设，让街道环境品质有个“质的提升”。

　　在江宁区西部滨江，江宁街道同样是一片热火朝天的施工景象。区城建集团联合中铁建，投资34.5亿元对街道开发改造，建设滨江开发区产城融合配套区。淳化、江宁加上湖熟、横溪，江宁四街镇引入了3家央企、1家民企，PPP总投资近300亿元。

　　“世界这么大，现在去蒋坝。”这是古镇蒋坝新的宣传词。经过一年半的试运营，蒋坝正式进入运营期。投资方大千生态公司和政府出资人成立的项目公司，投资6.5亿元进行一期开发，不但使小镇环境面貌脱胎换骨，还承担了温泉养生、酒店住宿等建设项目的运营。

　　不求暴利求共赢

　　战略合作谋未来

　　“小城镇、大战略。新市镇在我省城镇体系中的作用不言自明，但融资和建设始终是个难题。” 省财政厅有关部门负责人认为，江宁四市镇和洪泽蒋坝项目通过PPP开发，不仅解决了融资难题，还引入战略合作方，通过“政府引导、企业主体、市场化运作”，为城镇化注入了新动力，探索了新路径。

　　一口气拿出四市镇进行PPP开发，江宁此举开了全省先河。“东山副城已规划为南京主城片区，美丽乡村建设更是如火如荼，唯独小城镇这个‘中间环节’，发展还不均衡。”江宁区国资委主任陈炳辉介绍，和东山、秣陵、汤山等城关街道和产业新城相比，淳化、江宁、湖熟、横溪还有不少差距，如不从区级层面统筹、引入战略投资方，这些街镇不可能在短期内有大的发展，也就难以承担其城镇体系中“对接副城、辐射乡村”的功能。

　　央企和上市公司青睐小城镇开发，不仅是看中江宁的整体实力，还源于这些街镇资源条件越来越好。和江宁高新区、滨江开发区“园街联动”的淳化、江宁自不必说，横溪、湖熟随着汤铜路（南京三环）、机场二通道的建设，区位优势也开始凸显。“PPP通过财政性资金进行可行性缺口补贴，本质上投资的是地区实力和项目前景。” 房轩曦介绍说，淳化项目的年投资回报率并不高，但由于投资额大，合作期长，仍将给企业以稳定回报。另外，中交旗下的多个工程队也在淳化分包项目，“有活干了”。

　　像中交集团这样，投资江宁新市镇开发的中铁建、中建，都实现了自身的角色转变：身份从“国字号工程队”变身“小城镇开发运营商”，投资从BT转为PPP，和新市镇结成了“利益共同体”，把自身的发展和小城镇的未来紧紧捆绑。中建集团在横溪建成污水处理厂及管网后，又着手对市镇整体拆迁开发。“华夏幸福”不但负责湖熟镇区开发建设，还参与集镇工业园招商引资，解决集镇的产镇融合问题。

　　绩效审计全流程

　　还要算好“民生账”

　　各大央企和上市公司参与我省小城镇PPP项目，年化投资回报率都不超过8%，而且这笔收益拿得并不“轻松”： 政府依据公共服务绩效考核结果付费，社会资本回报取决于公共服务质量供给；PPP项目的内容构成、建设质量和成本支出，都要严格依据合同约定。为此各级财政部门建立PPP法律顾问机制、财政监督和信息披露机制，PPP项目推进必须全生命周期规范有序；政府出资人参股PPP项目，不仅参与建设，还要监督运行。

　　“淳化通过PPP开发，人口要从1万人的小镇集聚为5万人的新城，我们很看重投资方的服务配套和建设水准。”淳化街道有关负责人说，根据合同约定，街道要配建集政务中心、便民服务、社区生活于一体，面积为4万平方米的社区中心，在梅龙湖畔建设1公里长的滨水商业街，以及医院、养老、教育等公共服务设施，这些“都要高标准地、不打折扣地完成”。街道为此和区国资委联合招标引进了咨询机构，驻点项目跟踪审计、评估绩效。

　　对此中交集团的“回应”是，在社区中心建设中引入了“邻里中心”模式，提供居民“一站式”生活服务；在滨水商业街建设中引入国际咨询机构，打造生活、休闲、商业于一体的滨湖公园。“建设有活力的、高标准的新城，我们和街道、居民的利益是一致的。”房轩曦说，他们寄希望于土地一级开发之后，继续投资商业街和物业开发并从中持久收益。

　　在江宁四个PPP开发的新市镇，每个项目部都招标引进审计事务所，对工程质量和造价逐一“把关”。淮安蒋坝项目不仅对建设期工程质量和进度进行审计，还把考核监督延伸到竣工验收后的运营维护，要求运营养护打分85以上，以及温泉酒店接待量、入住率达标，符合要求后方可获得政府可行性缺口补贴。

　　“PPP开发小城镇，不但要算‘经济账’，还要算‘民生账’‘长远账’。”陈炳辉介绍说，在淳化，规划决策等环节吸收了不少居民意见，“安居房不能建得像保障房”“房子要靠近学校、医院”“湖边的那个水塔几十年了，千万不要拆了”——居民的这些要求一一得到满足：安居房建设比照商品房标准，“小镇地标”水塔将建成“老镇记忆馆”。

　　规划部门负责小镇文化和风貌的“把关”。在洪泽蒋坝，老镇肌理得以保留，滨湖风貌得到彰显。在江宁湖熟镇，建筑高度和容积率一再降低，以保护“水乡古镇”风貌。“我们既要借助PPP开发的市场力量，又不能因为商业开发损害了居民利益和发展潜力。”江宁和洪泽两地的相关负责人对记者说。

　　本报记者 顾巍钟 许海燕