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● 小城镇增长的旧动能已经减退,新动能还没有形成。小城镇过去40年来高速增长的目标、模式体系,已经得不到有效延续。未来,以高质量发展为核心的目标、模式、道路体系,还需要在实践中逐步形成。
● 城镇化与乡村振兴在政策与实践交汇之地就是小城镇。小城镇联系着城与乡,在城乡融合发展中能够起到“码头”与“平台”作用。高度重视小城镇,是乡村振兴的需要。在乡村振兴中发挥自身作用,是小城镇融入国家发展战略、开拓发展空间的需要。
改革开放40年来,中国城镇化快速发展,其重要起点是农村改革与小城镇发展。从新时代国家重大战略来讲,十九大报告提出实施“乡村振兴战略”“区域协调发展战略”等,指出未来将以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化等,小城镇在国家战略中获得了新的使命担当。
改革开放之初,小城镇之所以成为中国城镇化的起点和重要组成部分,主要有四股力量,即农村大量剩余劳动力形成推力、小城镇落户政策形成拉力、乡镇企业繁荣发展形成引力、国家城市方针形成助力。“主体人群+主要模式+主流话语+主导方向”的组合,构成强大的动能,推动小城镇发展,开启了中国的城镇化进程。
然而,40年后这四种力量已经发生根本变化,小城镇的旧动能已经减弱。首先,农村剩余劳动力减少。我国农民工新增人数在2010年达到1245万人的峰值后逐年下降,2017年仅比上年增加481万人,增长1.7%。1980年代农村富余劳动力希望进入小城镇,那样“一股无法压抑下去的力量”今天显然已经不压自抑。
其次,大中城市已开始与小城镇争夺人口。目前小城镇后续乏人的问题已经比较突出:小城镇建成区人口不足1万人的占72%,2万人以下的占90%,3万人以上的仅占5%。小城镇常住人口平均年龄是44岁,60岁以上老年人占19%,其中,65岁以上的占12%。按照联合国标准,我国小城镇已步入老龄化社会。若未来年轻人更多进入大中城市,小城镇年轻人缺口会进一步扩大。
再次,传统乡镇企业与小城镇解除“绑定”。1980年代以来出现的苏南模式、温州模式、珠江三角洲模式,共同点是乡镇企业依托小城镇、支撑小城镇发展。党的十五大后,东部沿海省份带头,加快乡村企业转制和非公经济发展,并在此基础上建构现代企业制度,乡镇企业由此脱胎换骨,不再依存于乡镇。
最后,小城镇在协调发展中处于劣势。当前,中国的城镇化率处于60%左右,经济发展的要素资源向核心区、中心区、主城区集聚仍然是主要方向,要素从核心区、中心区、主城区向外辐射的情形仅存在于少数特大城市与周边小城镇之间。由于中国城镇存在着行政性的层级结构,小城镇在城镇体系的协调中所处的地位较低、力量较弱、协调主动性较小,在争取产业项目、建设土地等方面都处于不利地位。
上述变化的结果就是:小城镇增长的旧动能已经减退,新动能还没有形成。小城镇过去40年来高速增长的目标、模式体系,已经得不到有效延续。未来,以高质量发展为核心的目标、模式、道路体系,还需要在实践中逐步形成。综合分析小城镇发展的历史,以及小镇发展的力量演进特征,我们推断提出小城镇发展将出现如下趋势:
小城镇在城镇化政策中的地位不会被抹掉。综观历史演变,小城镇经济虽然长期缓增,但受宏观经济下行的影响较小,保持所谓的“超稳定状态”。小城镇在经济上的贡献增量比不过大城市,但社会文化生态价值逐步提升。改革开放40年来,小城镇已经形成了巨大的存量基础,是不容忽略的国情。过去沿用下来的城镇化政策之所以没有称为“城市化”政策,就是考虑小城镇的原因,这种考虑仍然有强大的现实意义。当然,小城镇理论与现实政策也需要与时俱进。
小城镇数量将进入稳定并有缓慢减少的状态。未来小城镇数量将会有所减少,高度分化的小城镇将走上不同的发展道路。我们假定以下几种情境:部分小城镇可能有序设市,如温州市龙港镇在进行设市试点;一些地方相邻的镇村可能会合并,如四川武胜县的几个镇村在进行这方面改革。2万-5万人的小城镇将是小城镇发展的主体。经济发达地区1万人以下镇以及西部地区0.3万人以下镇有必要逐步演变为农村的社区中心。小城镇的规模可能由目前的2万个稳定在1.2万-1.5万个左右为宜。
小城镇将与大中小城市形成共生关系。小城镇是大战略,这句话依然正确。在时代大势面前,一定要看到小城镇战略与城市群战略的包含关系。小城镇与大中小城市道路之争,已宣告结束。中国城镇化下半程所展现出来的清晰的格局就是:小城镇依托大城市、中小城市, 大城市、中小城市离不开小城镇。小城镇将与大中小城市构建出共生关系的若干类型。
城市从供需两端拉动小城镇发展。未来影响小城镇发展的力量来源于乡村,也将来源于城市。乡村改革,尤其是当前的农村土地制度改革将释放农村的活力,为农村农业农民提供服务的小城镇因此获得动能补给。随着城镇化加速加深,城市要素溢出将越来越显著,辐射带动性将越来越强。城市将为小城镇提供资金、技术、管理等,同时从旅游休闲、绿色食品采购等需求端带动小城镇发展。
小城镇是乡村振兴理想的服务平台。城镇化是实现现代化的必由之路,乡村振兴是全面现代化的应有之举。城镇化与乡村振兴在政策与实践交汇之地就是小城镇。小城镇联系着城与乡,在城乡融合发展中能够起到“码头”与“平台”作用。高度重视小城镇,是乡村振兴的需要。在乡村振兴中发挥自身作用,是小城镇融入国家发展战略、开拓发展空间的需要。
小城镇人口将由镇民市民农民等混合组成。未来小城镇建设的主体力量将会由三部分人组成:乡村进入小城镇的农民、返乡农民工、市民(包括高校毕业的职业农民)。小城镇的人口性质将更多体现混合性。如果小城镇的硬件配套得到改进,相关政策得到调整,预期将会有越来越多的城里人以第二居所的形式到小城镇居住或短期生活。
小城镇独特的多元现代价值体系需要再造。中国已从高速增长转向高质量发展阶段,城乡发展追求多元目标的均衡,而不仅是经济增长。与大城市相比,小城镇经济增速一直处于低速状态,经济贡献量的增长不大。但小城镇有三个作用:保护低就业技能的劳动者、保持良好的生态环境条件、保存传统的历史文化。这些价值是上升的,具有现代性。小城镇的社会学、生态学、文化学意义是客观的,但也是主观的,因此需要加大研究、发掘与传播。
总部企业带动型的小城镇将有进一步发展。小城镇最重要的资源是宜人气候、优美环境、农业产品、村庄田舍等。目前由于实际人口集聚程度不高、特色经济不突出、公共服务水平低、基础设施建设落后等原因,小城镇发展缓慢。改变这种状况最快也是最有效的条件就是总部企业落户小镇,带动小城镇发展。小城镇的交通条件、通讯条件已有极大改善,随着智慧社会、交通强国等国家战略的实施,小城镇的基础设施条件将与大中城市逐步拉平。近年来已有一些企业总部搬迁到小城镇,在小城镇中增加产业、科技、人文、景观、旅游的功能,带给小城镇新的活力。
(作者为中国城市和小城镇改革发展中心研究员)
