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● 面对不充分的挑战,就需要城乡进一步实现高质量的发展,不能让城市不发展来等待乡村发展,也不能单纯指望城市充分发展之后来自发地辐射乡村。面对不平衡的挑战,就要注意城乡一体、城乡融合发展。特别是要看到,平衡是目标之一,也是发展的重要手段。
● 城镇化与乡村振兴战略虽然关注的重点内容并不重合,但在根本目标、实现路径上有高度一致性。当前,尤其是要抓住破除城乡二元经济结构的关键点,推动城乡要素的流动,构建新型工农关系、城乡关系,实现城乡更加充分、更加平衡的发展。
城乡高质量发展面临不充分不平衡两大挑战
改革开放以来,中国城乡发展取得了巨大的成就。但对标全面建设小康社会与现代化强国的要求,中国城乡发展还面临不充分、不平衡两大挑战。
城市发展不充分。2017年底中国城镇化率为58.5%,与发达国家75%-80%的城镇化率相比有较大差距。中国基础设施人均存量只相当于西欧的1/3、北美的1/4。据不完全统计,人口达到10万人的特大镇有近300个,其基础设施和公共服务与现有建制城市相比还有较大差距。中国一批城市群开始显山露水,但仍然大而不强。如粤港澳大湾区面积分别是纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区的2.6、4.15、3.1倍,但人均GDP只有它们的32%、41%、18%。
乡村发展不充分。农村劳动力外流,部分地区出现空心村。农民一年务农时间普遍只有2个月,农村劳动力总体上还有亿计的富余量。土地不同程度撂荒,一些村庄环境污染严重。基层治理也有不同程度的涣散现象,集体经济带动力量不够。相当一部分乡村死不了,也没活好,被称为“衰而未亡”。
城乡发展不平衡。2017年城乡居民人均收入倍差仍达到2.71。城乡间基础设施与公共服务差距仍然较大,对生活污水进行处理的行政村比例只有20%,集中供水率低于70%。农业部门劳动生产率只相当于二产的22%、三产的26%左右,低于世界33%左右的平均水平。不平衡现象根源在于城市要素加速集聚,乡村发展的要素不断流失。
城乡发展不充分与不平衡两大挑战相互交织。面对不充分的挑战,就需要城乡进一步实现高质量的发展,不能让城市不发展来等待乡村发展,也不能单纯指望城市充分发展之后来自发地辐射乡村。面对不平衡的挑战,就要注意城乡一体、城乡融合发展。特别是要看到,平衡是目标之一,也是发展的重要手段。因为城乡之间各类生产要素高效、顺畅、平衡地流动,将使得城乡发展都能获得高质量的要素支撑,使得城乡各取所需各美其美。我们既要看到城乡充分发展与平衡发展是两个问题,又要能够把它们看成是一个问题的两个方面。
以城镇化与乡村振兴为抓手推动城乡高质量发展
进入新世纪以来,中国在推动城乡高质量发展上不断实践与探索。2012年党的“十八大”提出“城乡一体”;2017年党的“十九大”提出城乡融合的指导思想。2018年“一号文件”提出建立加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
实现城乡融合发展,城镇化与乡村振兴是两个重要抓手。党的“十八大”开启了新型城镇化进程。“十八大”之后,中央相继召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议。中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020)》。党的“十九大”报告正式提出实施乡村振兴战略,中央农村工作会议对“实施乡村振兴战略”作出部署。中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》,提出党政一把手是第一责任人,五级书记抓乡村振兴。
城镇化与乡村振兴都是国家战略。但当前一些基层同志对城镇化与乡村振兴的关系认识并不到位,存在的一种认识是:城镇化关注“城镇”,乡村振兴关注“乡村”,并据此认为城镇化与乡村振兴内在不统一,甚至政策方向上有矛盾。认识上的模糊还带来了资源配置决策上的困扰。
无需回避的是,城镇化与乡村振兴的内容并不完全重合,反映在空间形态与政策重点等方面。城镇化的空间形态主要讲城市群、都市圈、各类城市、城镇;乡村振兴的空间形态主要讲小城镇、美丽乡村、田园综合体等。城镇化推动资源要素流向城镇、留在城镇。乡村振兴战略主要推动资源要素流向乡村、留在乡村。
城镇化与乡村振兴有“不同”的一面,说明一个政策并不能取代另一个政策,一个战略并不能取代另一个战略。城镇化与乡村振兴更有“和”的一面,二者在根本目标与实现路径等方面具有内在的一致性。“和而不同”是我们认识城镇化与乡村振兴的核心。
从战略高度上讲,城镇化与乡村振兴都是现代化的必由之路,二者不可偏废。城镇化水平低,不可能是现代化国家。城市高度繁荣,乡村一片衰败,也不是完整的现代化国家。城镇化与乡村振兴战略齐头并进,才能有效地解决城市发展不充分、乡村发展不充分、城乡发展不平衡等问题。
从根本目标上讲,城镇化与乡村振兴都强调以人为本,尤其是强调以农民为本。城镇化与乡村振兴,都将极大改变进城农民、返乡农民、留守农民的生产条件、生活条件。城镇化与乡村振兴在服务于农民这一点上没有任何冲突。
从实现路径上讲,城镇化与乡村振兴的根本途径都是破除城乡二元结构。城乡二元结构影响了城乡要素的自由流动、高效流动,影响了城乡高质量发展。破除城乡二元结构是城镇、乡村所有问题的焦点所在。
从作用机制上讲,城镇化进程中核心城市、大城市高度发展,能为乡村振兴带来辐射与带动,提供动能支持。乡村振兴激活土地、农村劳动力等要素,也能为城市工商企业带来新的发展空间,为市民带来更高的生活品质。二者互相促进,能够形成互相给力的闭环系统。
综上,城镇化与乡村振兴虽然关注的重点内容并不重合,但在根本目标、实现路径上有高度一致性。当前,尤其要抓住破除城乡二元经济结构的关键点,推动城乡要素的流动,构建新型工农关系、城乡关系,实现城乡更加充分、更加平衡的发展。
推动城乡融合迈向高质量发展的主要举措
一是要把乡村振兴战略摆在优先位置。城乡高质量发展,最大的短板在乡村。当前要认真学习中央和习近平总书记关于乡村振兴的指示要求,研究乡村振兴的目标、步骤,抓紧编制乡村振兴战略规划。在具体工作中,要分级分类、分时分段推进乡村振兴。特别是根据乡村不同发展水平与状态,采取切实有效的振兴举措。要统筹城镇化与乡村振兴两大战略的关系,依据统一规划,合理调配各类资源。
二是要加快农业转移人口市民化。城乡高质量发展要真正以人为本。要继续落实外来人口在城市落户方案,促进有能力在城镇稳定就业生活的农民工,在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口,在城镇举家落户、安居乐业。对于生态脆弱、生存条件恶劣的连片贫困地区,要创造条件让这些地方的农业人口向城镇转移,实现脱贫。要确保户籍制度改革与居住证制度全面实施。央地各负其责,细化落实人地钱挂钩政策。优化统计方法,准备反映人口落户进程。
三是构建城乡高质量发展的空间形态。城市群是城镇化的主体形态。要以基础设施互联互通、生态环境共治共享、产业就业提质提效为突破口,加快建立城市群的协同发展机制。都市圈是城市群建设的突破口。要提升核心大城市和中心城市的创新发展水平,加强核心城市与周边中小城市的交通网络联结。积极培育一批中小城市,尤其是创造条件将一批人口20万人以上的特大镇有序设市,提高这些小城市的基础设施配置标准,增强公共服务能力,提升它们对人口的吸引力。数以万计的小城镇是城乡要素交流、汇合之地,要发挥小城镇在乡村振兴中的平台作用。特色小镇产业强、体制活、环境美,是城乡高质量发展的重要载体。要加快建设美好乡村,使之成为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的幸福家园。
四是以重点领域的突破推动城乡新一轮改革。产权制度改革与要素市场化配置是实现城乡融合高质量发展的两个“棋眼”。乡村改革的基础是农民土地资产确权、集体资产清产核资及集体成员身份确认。要进一步盘活农民闲置宅基地和闲置农房,深化农村承包土地经营权,让沉睡的土地焕发活力。加大政策配套,促进城市投资者、消费者下乡,推动一二三产业融合发展。凡是人员、土地、资金、科技等各类要素流动遇到障碍的地方,就是改革重点所在、难点之在。要抓住信息化对于城镇化、乡村振兴的催化、融合作用,以信息技术为支撑,推动城乡市县整合形成数字化管理平台,提高城乡治理的智慧化水平。
(作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员,民盟盟员。本文为9月19日在无锡召开的“城乡建设高质量主题论坛”上所作主旨报告)
