当前，电信网络诈骗犯罪呈现持续多发高发态势，严重威胁人民群众财产安全。习近平总书记多次作出重要指示批示，对打击治理电信网络诈骗犯罪工作提出明确要求。为深入贯彻落实党中央决策部署，切实维护人民群众利益和社会和谐稳定，2023年7月3日，市人大常委会在全省率先作出《关于加强预防打击电信网络诈骗工作的决定》（以下简称《决定》），《决定》紧跟上位法要求，结合徐州实际，着眼“压缩犯罪空间、减控财产损失、提供破案线索”的工作目标，按照“整治两卡、严控两口、制度堵漏、技术反制、打点断线”的20字工作思路，从宣、防、打、管四个方面提出47条防范举措，具有很强的创新性、针对性和可操作性。
徐州市委书记宋乐伟专门作出批示，要求政府及相关部门全力抓好《决定》落实，推动徐州市预防打击电信网络诈骗工作向纵深发展。
为更好地宣传贯彻《决定》，本报特邀市人大常委会研究室主任秦峰对《决定》进行全方位解读。
问：秦主任，您全程参与了《决定》的起草，请简要介绍一下制定的背景和过程。
秦峰：当前，电信网络诈骗犯罪多发高发，诈骗手法加速迭代变化，一些群众的看病钱、养老钱、上学钱被诈骗分子席卷一空，电信网络诈骗已经成为近年来发案最高、损失最大、群众反响最强烈的突出犯罪，严重威胁人民群众财产安全，也影响了社会大局稳定和经济金融安全。
为深入贯彻落实党中央决策部署，切实维护人民群众利益，推动反电信诈骗法全面贯彻实施，年初，市人大常委会就将这项工作列入年度专项监督工作计划，市人大常委会主任王安顺亲自谋划部署，市人大常委会副主任赵兴友带领工作专班深入一线开展调研，召开不同领域、不同层面座谈会，多轮次征求各相关单位意见建议，认真梳理分析存在问题，反复研究论证应对举措，历时4个多月，起草了《决定》，于7月3日在市十七届人大常委会第十四次会议上获全票通过。据悉，这是全省人大系统第一个针对预防打击电信网络诈骗工作的《决定》。
问：尽管相关部门在预防电信网络诈骗方面做了大量宣传工作，为什么上当受骗群众依然居高不下？
秦峰：问得好！这也正是我们起草《决定》时重点关注的问题，尽管相关部门广泛进行了防诈宣传，但在宣传的针对性和有效性上还有很大的提升空间，《决定》在这方面专门作出了具体规范。
一是突出宣传内容的针对性。《决定》第一条规定，公安机关应当会同行业部门根据电诈犯罪的类型、手段、对象、时段等特点，分析犯罪规律特征，揭露最新电诈手段，制定实施对应防范措施。指导全社会开展警示宣传教育，提高人民群众识别、防范电诈的能力。
二是突出宣传对象的针对性。《决定》围绕电诈犯罪侵害的不同对象，以及对每类对象所采用的诈骗手段，进行针对性宣传。针对企业高管和财务人员，要求工信部门、工商联应当针对最新犯罪手段，引导企业建立健全资金支付审批流程，明确工作人员汇款转账前应当通过电话、第三方核验等形式进行确认。针对老年人、妇女、青少年等群体，要求民政部门、妇联、共青团应当根据犯罪分子针对特定群体的诈骗手段，用鲜活的案例和有针对性防范，组织老年人、妇女、青少年等群体进行宣传警示。针对学生特别是中职学生，要求公安机关、教育部门应当针对不同在校学生受骗特点开展反诈教育，警示学生不得参与买卖、出租手机卡、银行卡等帮信犯罪活动。
三是突出宣传方式的针对性。为了确保宣传方式能为受众乐于接受、便于接受，《决定》规定，电信运营商、商业银行应当在营业网点醒目位置张贴防诈提醒，宣传相关犯罪案例。报纸、广播、电视以及自媒体应当按照公安机关的指导，通过短视频、网络直播、开设专栏专访等方式向社会开展反诈公益宣传。为了营造全社会反诈防诈的浓厚氛围，《决定》规定，全市组织开展“无诈社区”“无诈校园”等创建活动，市政府应当制定创建工作方案，组织各地、各部门实施。同时要求，公民、法人或者其他组织应当配合相关单位的反诈工作。
在此呼吁，无境外通讯需要的居民要主动关闭境外短信和通话接收功能。
问：由于电信诈骗犯罪大都是利用电话卡、银行卡实施的，这也成为打击和预防此类犯罪的难点，请问《决定》在这方面有哪些针对性、创新性的制度设计？
秦峰：我国对电话卡、银行卡是实行实名制的，但根据国家现有的规定，一个身份证可以办理多张电话卡和银行卡，犯罪分子为了绕开实名制的监管要求，往往以高价为诱饵，收购、租借他人的电话卡和银行卡，用于实施诈骗活动。为此，《决定》结合实际，在“两卡”整治和“两口”管控上作出了具体规范。
一是严限开卡数量。《决定》规定，居民持有并使用电话卡原则上不超过3张，持有并使用银行卡原则上不超过5张，确需新增的，应当依规严格审核。为了保证该条规定的落实，我们经过深入调研，找到了可以通过“云闪付”查询申请人名下所有银行卡，通过支付宝——“一证通查”，查询申请人名下所有电话卡的技术途径，并在《决定》中作出明确的规范。
二是严审新开卡、严查存量卡。《决定》建立了新开电话卡、银行卡审核制度和存量电话卡、银行卡复核制度，创新表述形式，对重要的监管事项实行清单制，并作为《决定》的附件。我们根据电诈发案形态、规律，以及应当跟进采取的处置措施等一系列的事项进行了深入的研究，归纳出了4份重点关注情形和处置措施清单，包括办理电话卡、办理银行卡重点关注情形及处置措施清单、存量电话卡、存量银行卡重点关注情形及处置措施清单。同时，为了防止居民特别是老年人在银行柜台转账被骗，又制定了柜面转账重点关注情形及处置措施清单。这5份清单共列举了49种重点关注的情形，提炼出了27项处置措施。
三是严管学生卡。在校学生、特别是中职的学生是电诈犯罪分子围猎的主要对象，很多学生因贪图小利办卡、卖卡，被犯罪分子拉进帮信犯罪的陷阱。为此，《决定》规定，电信运营商、商业银行应当严格审批未成年人办理电话卡、银行卡。对未满16周岁的未成年人申请开办电话卡、银行卡，须有监护人到场并同意，方可办理。中学（含中等职业学校）、高等院校应当加强对在校学生使用电话卡、银行卡特别是校园卡的管理，防范学生卖卡、租卡行为，防范涉诈人员进校园及在学校周边进行收卡、租卡活动，一经发现，应立即向公安机关报告。
四是严控非柜面支付。当前电诈犯罪，多是通过手机银行等非柜面转账来骗取转款的，为了把住手机银行转账这一关口，《决定》规定，开通非柜面转账服务的申请应当到商业银行营业网点的柜面办理。各商业银行应当根据分级分类、精准防控的原则，制定本行非柜面业务交易管理实施细则，并报人民银行备案。
问：电诈犯罪作为一种依赖电信与网络交流的新型犯罪方式，其智能化高、迷惑性强、手段翻新快，打击难度大，《决定》在这方面作出了哪些创新性规范？
秦峰：电诈犯罪是一种智能型技术型的犯罪形式，因此，提高智能反制水平成为打击此类犯罪的重要一环，为此，《决定》在智能反制方面作出了创新性规范。
一是要求电信系统提高监测识别能力，真正做到实名实人。《决定》规定，电信系统应当通过技术手段加强监测识别，及时甄别不实名、不实人操作电话卡的行为，并采取相应处置措施，对虚假主叫、不规范主叫进行有效识别、拦截。
二是要求金融系统强化金融科技应用。研发并不断升级在线监测智能模型，监测识别异常开户、异常交易等行为，健全支付监测模块及人脸识别监管措施，从源头遏制电诈犯罪的发生。
三是要求构建全市“智卡通”平台。经过调研，我们在学习浙江衢州经验的基础上，加入徐州市大数据中心的资源力量，《决定》规定，公安机关、人民银行、通管机构、公共数据管理部门与电信运营商、商业银行应当对各自数据进行整合并归集，在确保隐私数据可用不可见的前提下，建设“智卡通”平台，为开卡、核卡、尽职调查以及采取限制功能措施等提供支持和参考。
问：有的受骗群众一旦被“洗脑”，会对诈骗分子深信不疑，不听劝阻地坚持向犯罪分子转账汇款，针对这种情况，《决定》是如何处理的？
秦峰：实践中确实存在这种情况。一旦发现疑似被骗，如何以快制快，阻止受害人向涉诈账户转账，是《决定》要着力解决的一大难题。为此，《决定》打出了一套有效阻止的“组合拳”。
一是建立紧急联系人制度。在市公共数据管理中心的支持下，《决定》第二十四条建立紧急联系人制度，在对疑似受害人联系不上或者劝阻无效的情况下，公安机关或者商业银行可以立即联系疑似受害人的近亲属协助劝阻。这一制度另一个创新之处就是，这种联系是在对当事人的个人信息隐蔽的状态下实现的，既能完成劝阻任务，又保护了公民的个人信息。
二是建立预警信息快速处置机制。《决定》规定，公安机关接到公安部资金预警信息后，立即通过“智卡通”平台等途径了解疑似受害人银行卡信息，向相关商业银行发布管控信息，商业银行收到管控信息后立即对银行卡进行管控；同时公安机关立即向疑似受害人进行劝阻，未联系上疑似受害人或者其不听劝阻的，启用紧急联系人制度进行劝阻。
问：《决定》在保护公民个人信息、治理个人信息泄露方面是如何规定的？
秦峰：个人信息保护是反诈工作的源头，《决定》要求相关行业和单位对获得的物流、交易、贷款、医疗、婚介等信息予以保护，严禁非法买卖、泄露。公安机关、银保监分局、市场监管、工信、教育、医疗保障等部门应当按照相关法律和规定，承担指导、监督本行业、本领域个人信息保护的职责。
问：作为打击电信网络犯罪的主力军，《决定》对公安机关在打击此类犯罪职能作用发挥有哪些具体规定？
秦峰：虽然电诈犯罪的主犯大都在境外，但是，境外犯罪分子主要是通过在境内设立众多的窝点，包括设置猫池，利用卡头、卡贩等来联系受害群众，实施犯罪的，因此，在当前的形势下，地方公安机关应当在相关部门的协助下，把打击重点目标瞄准这些窝点，通过端掉窝点，来切断联系境外这条线。为此，《决定》在以下几个方面作出具体规定。
一是切实增强反诈力量。《决定》规定，公安机关应当组建反诈研判工作机构，加强预警防范、打击处置能力建设，强化涉诈情报信息收集和串并案能力。
二是突出打击重点。《决定》要求公安机关重点查处卡头、卡贩及犯罪的窝点、通道，《决定》还规定，公安机关应当会同通管机构、工信部门，加大对非法制造、买卖、运输、提供或者使用猫池等具备群呼群发功能的通讯设备和软件的查处力度。通管机构及电信运营商应当通过技术手段，监测排查可疑波段、违法信号、以及超出正常使用范围的无线电频率，并立即报告公安机关。
三是打击关口前移。《决定》规定，公安机关应当加大对利用小恩小惠、发放卡片等“地推”促销进行电诈犯罪的查处力度，市场监管、城管、公安机关交管等部门、网格员应当根据各自职责对“地推”促销活动进行常态化的检查和排查，一经发现引导他人下载涉诈APP、登录涉诈网站的情况，应当立即向公安机关报案。
问：制度的生命力在于实施，《决定》在保障措施落实方面有哪些具体规定？
秦峰：为了保障决定实施，《决定》从4个方面作出了规定。
一是人民政府应当加强对反电诈工作的领导，协调解决反诈工作中的重点难点问题，整合资源、统筹联动，保障经费，将反诈工作纳入平安建设考核，通过定期通报、约谈警示、实地督导等形式组织协调反诈工作开展。
二是本市建立多层次的反诈奖惩机制，除政府外，还要求见义勇为基金会应当建立反诈有功人员专项奖励制度，对有效识别拦截重大电诈的，进行不低于5000元的奖励；商业银行、电信运营商应当出台奖惩制度，对有效识别、拦截电诈的工作人员予以相应奖励，对识别拦截不力，导致发生重大电诈犯罪的，予以惩戒。
三是建立容错机制，《决定》规定，相关工作人员在实施本《决定》过程中，勤勉尽责未牟取私利，受到投诉举报的，不作负面评价。
四是发挥专门监督机关的作用，《决定》规定，监察机关对相关职能部门不履行或者履行职责不力的，予以严肃问责。人民检察院对在履行反电诈职责以及个人信息保护中，对于侵害国家利益和社会公共利益的行为，可以提起公益诉讼。
为保障《决定》得到有效落实，《决定》还规定，市、县两级人大常委会应当通过听取专项工作报告、专题询问、视察调研、执法检查等方式，推动反电诈工作深入开展。
自7月3日决定实施以来，相关部门已经开始行动起来，初步形成了反诈防诈的良好氛围。下一步，市人大常委会将认真贯彻宋乐伟书记批示精神，对《决定》落实情况进行明查暗访、专题询问、调度督查，督促政府及相关部门逐条逐项落实各项规定，确保《决定》得到有效实施，切实守护好人民群众的“钱袋子”。
发言摘要
7月20日，市人大常委会举行《决定》交办会。会上，徐州市公安局、徐州市检察院、中国人民银行徐州市分行、中国银行徐州分行、徐州联通公司、邳州市人大常委会、泉山区人大常委会和徐州通信行业管理办公室等8家单位就如何深入贯彻落实《决定》作交流发言。现将部分单位发言摘要编发。
●徐州市公安局：
市人大常委会制定并审议通过《决定》，体现了人大对当前电诈犯罪形势的精准判断和准确把握，工作措施针对性、可操作性强。下一步，市公安局将认真组织学习、全面贯彻落实。总结分析最新诈骗犯罪手段特征，即时发布警方提醒。在全领域各行业引导开展警示宣传教育活动，大力提升民众思想防线。全速推进“智卡通”平台建设，实施紧急联系人制度，通过技术反制，深度开展“两卡”治理和预警劝阻，最大限度减少疑似受害人损失。坚持“打点断线”工作思路，聚焦本地“两卡”线索，组织开展多轮专项行动，集中警力资源深度研判，第一时间精确发现和打击涉诈可疑行为和人员，力争实现全链条打击。
●中国人民银行徐州市分行：
《决定》坚持以人民为中心，政治站位高，切口选得准，措施针对性强，对于金融行业电诈资金链治理具有很好的指导作用。下一步，中国人民银行徐州市分行将组织全市银行机构以《决定》出台为契机，认真贯彻执行反电信网络诈骗法和《决定》的相关规定，坚决履行金融行业主体责任和监管责任，切实守护人民群众财产安全。以治本治根为目标，组织银行扎实开展银行卡治理，及时封堵风险防控漏洞。建立涉诈处置机制，完善账户风险监测系统，健全支付监测模块及人脸识别监管措施，加强对涉诈资金交易特征的研究分析，查找风险防控薄弱环节，针对性做好整改优化。及时传导反诈工作要求，持续进行工作督促指导，加大行政处罚力度，确保《决定》各项措施得到有效落实。
●徐州市通信行业管理办公室：
《决定》的出台为徐州通信行业深入开展制度堵漏、技术反制提供了新的工作思路。徐州通管办将认真贯彻落实《决定》，进一步提高政治站位，全面落实行业监管和监督检查工作职责，将打击治理电信网络诈骗工作列为现阶段行业工作重点，组织全行业认真学习领会《决定》的要点及内容，以《决定》为工作指引，设立工作专班，增强反诈力量，查找根源，制定方案，明确责任，通过强化电话卡治理，优化技术创新，加强监测识别和有效处置，完善奖惩措施，形成长效治理机制，持续深入开展打击治理电信网络诈骗犯罪工作，切实维护人民群众财产安全和社会和谐稳定。
打击治理电信网络诈骗犯罪是一场攻坚战，也是一场持久战，需要各部门协同联动，通力合作，齐抓共管，久久为功。我们有理由相信，随着反电信网络诈骗法和徐州市预防打击电信网络诈骗工作的决定的深入贯彻实施，全市的电信网络诈骗犯罪必将得到有效遏制，人民群众的财产安全必将得到有力保护。
记者 郑玉倩 通讯员 田原
