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江苏省生态环境保护制度综合改革方案

来源: 中共江苏省委办公厅   作者:  2016-12-26 08:29:30

  苏办发〔2016〕41号

  省委办公厅省政府办公厅

  关于印发《江苏省生态环境保护制度综合改革方案》的通知

  各市、县(市、区)委,各市、县(市、区)人民政府,省委各部委,省各委办厅局,省各直属单位:

  《江苏省生态环境保护制度综合改革方案》已经省委全面深化改革领导小组会议审议通过,现印发给你们,请结合实际认真贯彻执行。

  中共江苏省委办公厅

  江苏省人民政府办公厅

  2016年7月22日

  江苏省生态环境保护制度综合改革方案

  为贯彻落实国家和省关于推进生态文明建设和改革的部署要求,牢固树立生态文明意识,践行绿色发展理念,加快建立系统完整、有机融合、协同高效、多方参与的生态环境保护制度,依法履行环境保护法定职责,更大力度推进提高生态环境质量核心战略的实施,根据相关法律法规和《江苏省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等文件精神,制定本方案。

  一、总体要求

  (一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神,认真落实习近平总书记系列重要讲话精神和对江苏生态文明建设的新要求,牢牢把握“两个率先”历史使命,坚持环保优先指导方针和可持续发展战略,以保障生态安全、改善环境质量、提升治理能力为目标,以解决体制机制难点、提高管理效率为导向,加大生态环境保护制度综合改革力度,有效调动各方面力量,不断提高生态环境管理系统化、精细化、法治化、市场化和信息化水平,纵深推进生态文明建设工程,努力建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新江苏。

  (二)基本原则。

  ——坚持发展与保护相协调。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,以生态文明为标杆、绿色发展为标志、人民满意为标准,坚持绿色循环低碳发展,坚持生态保护红线管控,切实把发展建立在生态空间受保护、资源环境能承载、环境质量持续改善的基础上。

  ——坚持政府、企业与公众共治。着力发挥政府的主导作用,注重运用市场机制,充分调动公众和社会力量,激发企业等各类主体自觉治污减排的内生动力,形成多元共治的新格局。

  ——坚持激励与约束相统一。既要坚持源头严防、过程严管、后果严惩,强调制度的约束规制作用,也要综合利用经济政策和市场机制,完善污染源监管基础制度体系,形成有利于生态环境保护的利益导向,发挥制度的激励与约束功能。

  ——坚持责任与权力相一致。全面落实生态环境保护的企业直接责任、党政主体责任、部门管理责任、环保监督责任、司法制裁责任,使其各归其位、各司其职、各负其责,形成协同有效合力。

  ——坚持试点与推广相结合。上下结合、分步推进、统筹安排,成熟一项总结一项、推出一项。既鼓励各地根据本方案确定的基本方向,因地制宜,大胆试验,差别化探索,又着重选择一批创建全国生态文明示范地区开展综合改革试点,推动面上制度建设,使改革整体协调推进。

  (三)总体目标。发挥顶层设计对地方改革实践的引领、规划和指导作用,建立省部际生态环境保护制度综合改革合作试验机制,抓住江苏省列为国家生态环境保护制度综合改革试点省的机遇,推动顶层设计和基层探索良性互动、有机融合,积极探索与生态文明建设、绿色发展理念相适应的一批可操作、可示范、可推广的制度措施,重点在区域发展战略规划环评、建设项目环评和排污许可证以及网格化一体化监管、环境保护部门管理体制等方面率先取得突破,到2020年,基本建立管控预防、环境监管、体制管理、社会共治、评价考核等五方面生态环境保护制度体系。

  二、建立管控预防制度

  (四)实行生态保护红线管控。落实《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》(环发〔2015〕92号),实施环境功能区划。优化《江苏省生态红线区域保护规划》,完善生态保护红线监管考核及生态补偿转移支付制度,普遍建立“一个规划、两个办法”工作体系。探索建立各类生态保护红线区负面清单,参与国家生态保护红线区管控试点。通过地方立法推动生态保护红线区管控,研究建立全省生态保护红线区监管平台,强化对生态保护红线区的检索查询、日常监管、环保准入。建立全省生态保护红线区管理绩效评估指标体系,开展第三方定期评估。建立生态红线区域保护规划与产业发展、城乡建设、土地利用、人口管理、项目准入等规划的衔接机制,开展南京、泰州等地“多规融合”试点。

  (五)开展战略规划环境影响评价。以战略环评推动经济绿色化转型,以规划环评优化产业布局,推动环评制度改革。围绕环境质量、生态安全两大核心任务,组织实施长三角地区战略环评江苏子项目,制定全省生态环境战略性保护总体方案。加快推进连云港市战略环评试点工作,探索区域污染物行业排放总量管理模式,优化产业布局,控制行业总量规模,严格环境准入,促进产业转型升级,为破解区域资源环境约束提供借鉴与示范。强化规划环评和区域限批联动机制,开展产业园区规划环评清单管理和项目环评联动试点工作,发挥规划环评在空间管控等方面的重要作用。

  (六)实施水生态环境功能分区。划定江苏省太湖流域水生态环境功能区,在太湖流域率先开展以水生态环境功能保护为目标的分区、分级、分类、分期管理试点,研究在长江、淮河流域推行水生态环境功能区划管理,实现流域环境管理模式转型。在太湖流域和城市黑臭河道治理中,探索以流域为单元建立河流治理委员会,深化“河长制”“断面长”监管模式。按照“谁达标、谁受益,谁超标、谁补偿”的双向补偿原则,完善全省水环境资源区域补偿制度和上下游地方政府对水环境质量负责的经济补偿制度。建立健全陆海统筹机制,沿海三市政府和省有关部门加强联动协作,协同治污,加强入海河流和入海排污口整治和监管,切实防控浒苔暴发。

  (七)推动环境科技创新。深化环境科技体制改革,以太湖水专项为典型,开展技术示范推广与应用对接,加强标准研究、技术经济政策研究、科研示范与治理计划工程项目的衔接,推进落实配套示范工程,探索技术研发与产业化结合机制,促进产学研深度融合,扩大水专项成果转化和应用。探索建立社会各主体参与环境科研机制,以科研院所、高等院校和重点治污企业为主体,以国家环保服务业试点为载体,创新合同环境管理、环境金融服务、技术转化交易平台构建、政产学研共建、环保工程技术中心与重点实验室建设等环境科研管理新模式。搭建环保科技产业与治理修复交流接洽平台,做大做强技术转化交易市场,推动环保产业发展。以全国重点地区环境与健康专项调查为抓手,开展环境污染影响人群健康的调查、监测和风险评估,提出环境与健康管理综合防治对策。

  三、改革环境监管制度

  (八)优化建设项目环评程序。按照“精简行政许可、强化过程监管、统一执法标准、发挥市场作用”的原则,探索环评、排污许可和网格化管理等制度有机结合和深度融合,开展“一证式管理”。选择常州、盐城、昆山、张家港、常熟、江阴、如皋等地国家级开发区开展建设项目环境管理改革试点,对规划环评(含跟踪评价)意见落实的开发区,区内建设项目环评报告内容可以优化。实行排污许可证制度的建设项目,整体纳入许可证管理。

  (九)推行排污许可证一体化管理。适时制定江苏省排污许可证发放管理规定,做好排污许可与环境标准、总量控制、环境监测、环评、“三同时”验收、排污收费等制度对接,推动事前审批和事中事后监管的有机衔接,实现全过程监管,形成以排污许可证为核心的污染源监管体系平台。出台江苏省排污权核定方案,完成全省重点企业主要污染物排污权初始权分配工作。以区域环境质量改善为目标,以区域环境容量为基线,以国家和地方排放标准为依据,以排污许可证为载体,通过对点源排污权的核定、授权、变更、注销等手段,实现对重点地区、重点行业、重点污染源、重点污染因子的精准减排,切实改善环境质量。

  (十)建立环境审计制度。选取典型城市和区域开展试点,制定政府环境审计暂行规定,强化领导干部环境保护离任审计,审计结果作为评价党政领导干部和地方政府环境质量保护责任的主要依据。出台企业环境审计报告网上公示及公众参与管理办法,要求企业以审计报告形式公示其在环保法律法规和相关制度方面的执行情况,公示网站设立公众与环境保护部门及企业互动接口和界面,充分发挥公众对企业环境责任履行的监督作用。

  (十一)加强环境网格化监管。通过“定区域、定任务、定职责”,以市、县、乡行政区域为单元划分三级网格,在开发区、自然保护区、风景名胜区设置特殊网格,采取按属地确定重点监管对象和一般监管对象的差别化监管措施,分解到网格单元,构建全面覆盖的网格化环境监管体系。在张家港、常熟等地先行试点,探索建立分级环境目标责任、“双随机”抽查、环境问题查处信息公开反馈等监管制度,确保网格内排污单位得到有效监管、各类环境违法行为得到及时查处、群众反映强烈的突出环境问题得到有力解决,实现环境监管执法规范化、精细化。制定江苏省突发环境事件应急管理办法,完善风险评估技术指标和管理制度、环境应急预案体系,规范突发环境事件调查处理。建立突发环境事件应急处置保障资金,及时妥善处置突发环境事件。强化以核与辐射环境要素为对象的监管,落实辐射事故应急属地管理,完善省级辐射环境监测网络,配合环境保护部全面开展核电流出物监督性监测,建立核与辐射安全公众沟通机制。加强危险废物经营许可监管,改进审批办法。

  (十二)开发大数据应用。以建设“一企一档”动态管理数据库为基础,利用其它领域和部门信息,加强跨部门数据关联比对分析,充分发掘和释放数据资源的潜在价值,建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制,提升环境管理能力。建立和完善省、市、县三级环境保护部门共享的建设项目环评审批监管平台,并与环境保护部联网。

  四、深化管理体制改革

  (十三)开展省以下环境保护机构监测监察执法垂直管理试点。省环境保护厅直接管理市、县(市、区)监测监察机构,承担其人员和工作经费;统筹考虑核与辐射监测监察机构管理体制。设区的市环境保护局实行以省环境保护厅为主的双重管理体制,县级环境保护局不再单设,由设区的市环境保护局派出。强化各级政府对环境质量负责的主体责任,落实环境保护党政同责,建立健全地方环保事务议事协调机制,明确负有环境监管职能的发展改革、经济和信息化、农业、住房城乡建设、环境保护、公安、水利、国土资源、交通运输、海洋渔业、林业、市场监管、城市管理等相关部门的工作职责,着力形成党委组织领导、政府具体实施、部门各司其职、社会广泛参与的环境监管格局。

  (十四)加强环境保护机构队伍建设。规范和加强省、市、县三级环境保护行政管理部门机构队伍,统筹应急、辐射监管机构建设,强化本行政区域环境保护工作统一监督管理职责,提升履行职责的能力,统一规范机构编制和财政保障方式,强化环境监管执法职能,提升环境监管统一性、权威性、有效性;加强乡镇(街道)及工业集聚区环境保护机构队伍建设,经济发达的镇独立设置环境保护机构,其他按2-3个乡镇划片设置环境保护机构,配备与职责任务相适应的人员,纳入县(市、区)统一管理。省级以上开发区环境保护机构由所在市、县(市、区)环境保护局(分局)派出。加强环保人才培养和引进,重点培养一批环境监测“三五”人才。

  (十五)统一区域流域监测监管。建立污染防治区域联动机制,强化区域、流域环保联防联控,实行统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法,提升解决跨区域、跨流域环境问题的统筹和监管能力,提高环境治理的整体性和有效性。开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点。调整强化苏南、苏中、苏北三个区域环保督查中心职责,落实对地方政府及其相关部门的督政责任。做好国家和省环境质量监测事权上收工作,构建统一规划、统一标准、统一监测、统一发布的生态环境监测监管运行网络。制定江苏省生态环境监测网络建设方案,率先建成覆盖全省环境质量、重点污染源、生态状况的环境监测网络,出台生态环境监测管理办法。加强环境监测支撑,建立监测与监管联动的“测管协同”机制,试点开展环境联动执法监测。

  (十六)探索基层综合执法。完善基层环保综合执法制度和执法监管方式,探索建立统筹协调、监督有力、运转高效的生态环保监管体制机制,构建独立、权威的环境监管和行政执法体系。合理划分不同层级不同部门的行政执法职责权限、执法力量配置,减少执法层次,实现执法重心和力量同步下移。将社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染等环境监管事项纳入综合行政执法。开展南京市大环保执法联动、南通市部门内部综合执法和常熟市镇域相对集中行政处罚权。加强环保行政执法与刑事司法衔接,严格执行涉嫌环境刑事犯罪案件移送标准,深化环境司法专门化试点。

  (十七)试行生态环境损害赔偿制度。以国家生态环境损害赔偿制度试点为契机,制定实施方案和磋商、管理程序,建立企业环境损害赔偿基金与环境修复保证金制度,鼓励构建市场型环境修复基金与环境应急基金制度。

  五、建立社会共治制度

  (十八)引导公众参与。制定公众参与办法,畅通社会参与环境事务管理的渠道。完善环境听证和圆桌对话的组织机制、执行机制和分析评估机制;支持环保社会组织依法提起环境公益诉讼,组建环境公益诉讼专家库,设立省级环境公益诉讼专项资金,提供环境公益诉讼的技术鉴定、法律援助等。培育社会监督员队伍,通过购买服务等方式,参与信访调解、环境监督等环节。完善以“群管、群评、群防、群控”和“千家评机关、万人评企业”为内容的“四群双评”预防监督工作机制。组织对环保重点监控企业进行评议,组织服务对象对全省环境行政执法行为进行满意度测评,把预防的视角、监督的触角延伸到企业和社会。

  (十九)协调公共关系。健全各级环境新闻发言人制度,加强发布效果的评估与反馈。建立全省环境舆情处置协调机制,形成环境舆情信息共享平台,评估和分析公众意见、媒体舆情、政府决策对环境公共关系的影响。建立环境舆情快速响应机制,及时处置负面舆情。制定公众环境意识评价指标,定期组织公众环境意识调查,发布地区环境施政评价排名和公众环境意识状况等信息。制定江苏省环境保护领域信访投诉请求办理法定途径清单,改革信访工作制度,规范环境信访办理途径,全面推开环境信访复查复核制度。建设环境信访系统,规范处理国家、省、市、县四级信访事项。

  (二十)完善绿色奖惩政策。实施江苏省环保信用体系规划纲要(2016-2020),完善江苏省企业环保信用管理系统,创建国家级信用示范行业。制定环评机构及注册环评工程师、环评审核专家、环境工程监理机构、污染治理设施运营单位、危废经营处置单位等第三方社会机构的环保信用评价办法。完善环保信用信息共享制度,出台运用信用手段加强事中事后环境监管办法,建立信用报告和信用承诺、信用审查制度,实行环保信用联动激励与惩戒。推行环保信用与差别化水价、电价相挂钩的收费政策。在靖江市开展企业环境信用“黑名单”筛选和公示管理试点。探索建立绿色金融和财税激励机制,实现环保信用信息共享,支持金融机构实行差别化信贷政策。扶持社会组织建立民间环境保护公益基金。推动无锡市开展环境污染责任保险地方立法,总结环境污染强制责任保险试点经验,扩大高风险企业投保环境污染责任险覆盖面,与保险机构合作探索从保费中安排一定比例设立重特大环境污染事故应急基金。制定江苏省突发环境事件环境损害评估办法,探索建立将突发环境事件责任认定、损害赔偿与环境污染责任保险有机结合的制度。改革政府环保投资安排方式,积极争取更多的金融支持,推行环境污染第三方治理,实现投资主体多元化。

  (二十一)培育环境权益市场。出台推进排污权有偿使用和交易试点工作实施办法,在重点行业推行排污权有偿使用和交易试点,逐步推进全省重点行业排污权有偿使用收费;建设省级排污权交易平台,与排污许可证、排污收费(环境保护税)等环境管理制度有机衔接。在苏州、泰州、盐城、昆山、张家港、江阴、常熟等地进行排污许可证改革试点,促进流域内跨市排污权交易。开展排污权储备、租赁、融资试点,鼓励江苏(苏州)环境资源交易中心等专业机构提供公共服务。

  (二十二)推动环保服务社会化。改革省控自动站运营方式,全面推行第三方运维、第三方质控。探索建立有效的环境污染第三方治理监管机制。探索建立“政府引导、市场主体、行业自律”的社会环境监测管理模式,开展社会环境检测机构业务能力登记管理,搭建动态化监管与备案登记平台,引导行业协会强化自律,创新环境监测事中、事后监管方法。试行政府购买环境监测服务,吸引社会资本投入检测咨询、技术研发、工程设计施工。

  六、健全评价考核制度

  (二十三)完善绿色发展评估。优化和完善绿色发展评估指标体系,建立江苏省绿色发展评估制度,开展第三方评估,推进生态资产核算,促进经济发展绿色化。探索建立县(市、区)及工业园区绿色发展评估体系,并扩大试点范围。以改善生态环境质量为核心,建立体现区域差别性特征的环境质量目标考核体系,强化对地方各级政府的生态环境目标责任考核。以全省行政单元水环境监测点位为基础,构建全省行政单元全类型水体水质监督评估体系,出台江苏省行政单元全类型水体考核办法。完善空气质量目标责任制,以国家空气质量改善总体目标和大气环境质量监测结果为依据,建立大气目标管理、大气环境质量排名制度和奖励机制。

  (二十四)开展环境保护综合督察。制定江苏省环境保护综合督察办法,加大督察力度,定期对环境问题突出、重大环境事件多发、环境保护责任落实不力的市、县(市)开展督察,推动地方政府严格落实环境保护主体责任,切实解决突出的环境问题。

  (二十五)强化责任追究。从科学决策、绿色经济、资源保有和节约利用、生态修复和污染防治、绿色生活及生态文明制度建设等方面设置评价指标。在南通市、张家港市开展编制自然资源资产负债表、党政主要领导干部离任资源环境审计试点。认真执行党政领导干部生态环境损害责任追究办法实施细则,用严格的制度保障责任落实。

  七、组织实施与保障措施

  (二十六)加强组织领导。省生态文明建设领导小组要充分发挥职能作用,加强对生态环境制度综合改革的领导。推进部省合作,建立与环境保护部等国家部委的联席会议制度或工作会商机制,争取国家对推进综合改革工作的支持。各地各部门要充分认识生态文明建设的重大意义,深入贯彻中央关于生态文明建设和体制改革的决策部署,全面落实环境保护责任,扎实推进生态环境保护制度综合改革各项任务。各试点市、县(市、区)党委政府要高度重视,加强领导,统筹协调,细化生态环境保护制度综合改革试点方案,明确任务书和时间表,全面完成各项改革试点任务。

  (二十七)坚持试点示范。鼓励试点先行和整体协调推进相结合,在开展分项改革试点的同时,先行选择张家港市开展综合改革试点,并逐步扩展到昆山市、常熟市、江阴市、常州市武进区等。积极争创国家生态文明建设示范区,形成一批综合改革先行试验区。鼓励各地区按照中央和省委省政府确定的改革方向,以解决突出生态环境问题为重点,积极探索和推动生态环境保护制度改革工作。省各有关部门要根据职责分工加强对条线工作的指导,及时总结推广成功经验。

  (二十八)完善政策法规。加快完善生态空间管控、排污许可、生态环境损害赔偿等方面的制度建设。综合改革涉及与现行有关规定不一致、但符合正确改革方向的,要按照于法有据、一事一报的原则报请有关部门批准后实施。试点过程中,国家新出台相关法律法规规章和规范性文件的,应当认真贯彻执行,并及时对本方案相关内容进行调整。

  (二十九)加强舆论引导。加大生态环境保护制度改革宣传力度,完善工作考核评价和激励机制,加强政策配套,形成鼓励基层改革创新的合力,最大限度调动地方、基层以及各方面的积极性、主动性、创造性,营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。

  (三十)加强督促落实。将生态环境保护制度综合改革纳入江苏省国民经济与社会发展“十三五”规划的重要项目,列入省委年度深化改革工作要点和任务计划,按时序进度组织实施。加强年度检查和目标考核,开展定期督查,对试点方案落实情况进行跟踪分析、督促检查和集中总结,及时解决实施中遇到的困难。各地各有关部门贯彻落实本方案和开展试点工作情况要定期向省委、省政府报告。

  中共江苏省委办公厅

  2016年7月22日印发

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责任编辑:苗津伟

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