《南京市社会信用条例》日前高票通过南京市十六届人大常委会第十九次会议审议表决。该条例按照法定程序报省人大常委会会议批准后,将正式颁布实施。该条例将酒驾、医闹、传销、诋毁英烈等列入失信惩戒目录,同时保持谦抑,注重防止信用泛化、滥用。
无上位法情况下率先探索
近年来,高铁“霸座”、“老赖”欠债不还、教授剽窃论文等失信事件不断成为舆论热点。央视新闻披露,我国目前年签订合同40多亿份,但履约率仅50%左右,每年因诚信缺失造成的经济损失超过6000亿元。
人无信不立、国无信则衰。信用立法是对失信行为实施系统治理的有效机制。2018年,“诚信”作为社会主义核心价值观的重要内容之一写入宪法,但国家层面尚未出台专门的社会信用法。2015年以来,陆续有上海、湖北、河北、浙江及我省宿迁等地“试水”信用立法。
“由于缺乏上位法依据,地方信用立法相当于‘在无人区探路’。”中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法教研室主任王伟说,国内信用体系建设现状是“实践探索快于理论研究”,信用方面的许多概念、争议,理论界未完全形成共识。
同时,社会对诚信问题关注度持续走高,为呼应民意,2018年初,南京市人大常委会启动信用立法相关工作。经过近一年准备,去年初南京市人大常委会主任龙翔在常委会工作报告中提出“制定社会信用条例”,南京信用立法正式进入“施工阶段”。此次立法的定位是“全国引领、特色鲜明、有效管用”,力图为信用“国家立法”先行先试。
百名“最强大脑”反复斟酌
市民闯红灯受到交通法规处罚,再列入失信行为进行惩戒,是否违反“一事不二罚”的法治原则?
归集、采集、使用、传播社会信用信息,有没有侵犯公民隐私权?
限制失信人乘坐高铁、飞机,是否损害当事人的基本交通权利?
……
这些问题,只是立法中须回答的众多问题中的几个。“当信用立法进入实质性操作阶段,我们发现类似的疑惑不少,且无法从上位法找到‘答案’。”南京市人大常委会预算工委主任马巧生说,“立法过程中,我们时刻提醒自己保持冷静理性,谨慎谨慎再谨慎。”
去年4月,南京成立龙翔任组长的立法工作领导小组,汇聚全市最强资源,汇集全国“最强大脑”。文本起草前立法小组就公开招标,吸引全国范围优质智力资源加盟立法。华东政法大学、南京大学、南京理工大学3所高校、32名专家教授领衔,对《南京市社会信用条例》立法研究、《南京市社会信用体系建设工作社会反响与需求调查研究》和《南京市社会信用体系建设工作蓝皮书》3项课题展开联合攻关,厘清信用立法的法理基础、社会需求等关键问题。
经过近5个月打磨,《条例》草案去年8月提交南京市人大常委会第十七次会议首次审议。此后,南京市人大常委会还在京、沪、渝组织3场专家论证会,中央党校、西南政法大学、华东政法大学、北京大学、复旦大学、中国人民大学和相关立法实务部门37名专家,对条例文本作深入论证。
去年10月,凝聚各方智慧的《条例》草案提交南京市人大常委会第十八次会议二次审议。此后,立法小组还分别请全国人大财经委、全国人大常委会法工委,国家发改委信用司,省人大相关专家对其中的创新性、引领性、探索性条款逐条审核把关。
“两年磨一剑。这部《条例》凝聚了中国法学界‘最强大脑’的集体智慧。”南京市人大法制委主任委员姚正陆说,两年来,全国范围内先后有103名著名法学专家参加条例的立法调研、课题研究、文本起草、条例修改。
体现谦抑开通失信修复渠道
审议通过的《南京市社会信用条例》共8章76条。酒驾、医闹、逃票、骗保、传销、诋毁英烈、“精日”行径等败德失信行为均已纳入惩戒目录清单。
“作为人大机关,我们秉持人民立场,严惩群众痛恨的失信行为。同时,作为立法机关,我们必须秉持法治精神,站稳法律立场,防止被情绪带偏。”南京市人大常委会新闻发言人、研究室主任王利民举例说,有钱不还的“老赖”,如“过街老鼠,人人喊打”。有的百姓从朴素情感出发,认为应禁止“老赖”子女考公务员,这就存在“株连”嫌疑,违背基本法治原则,必须避免。
立法小组最终梳理21个“乍一看貌似合情合理,细一想似乎悖离法治精神”的问题,组织法学专家反复论证。去年9月18日,西南政法大学校长、法学教授付子堂带领13名法学“大咖”对条例文本逐条“会审”。南京市人大法制委办公室副主任张倩告诉记者,3场专家论证会,先后采纳建议75条,调整章节、修改条款124处。
《条例》审议也经历三轮。“一般的条例法规都是两审通过。我们对《南京市社会信用条例》实行三审通过,目的就是严把立法质量关。”南京市人大常委会法工委主任夏德智说,围绕失信惩戒这一条例中最受关注的核心条款,他们创造性归纳关联原则、比例原则、透明原则和责任自负原则四个原则,清晰界定失信惩戒的行为边界,严控信用泛化、滥用倾向。对轻微偶发的失信行为,《条例》特设“失信惩戒豁免制度”,不仅体现信用立法谦抑性原则,也有助于优化南京营商环境。
“该条例是市人大常委会继《南京市国家公祭保障条例》之后,深入贯彻习近平总书记重要指示精神、将社会主义核心价值观融入法治建设的又一生动实践。”龙翔告诉记者,该《条例》的出台,意味着南京市社会信用体系建设从此步入“有法可依”时代。
通讯员 吴德 记者 陈月飞
