“还是南京的模式好，从法理和实践两个层面解决了户外广告市场化难题！”4月3日，住建部召集北京、上海、广州等10个城市研讨户外广告治理，南京经验介绍后，与会城市交口称赞。此前，杭州、福州等城市就已来南京观摩学习。

　　“所谓‘南京模式’，是把户外广告占用的城市空间作为竞拍对象，成交价作为公共资源费上缴财政，广告商另支付业主不高于其4倍的租赁费。”南京市城管局副局长靳楠说，这项由城市公众治理委员会商定的改革办法推行两年以来，已有200多批次户外广告设置权顺利转让，业主、经营者和管理方一致认可，户外广告实现了由乱到治的转变。

　　竞拍广告“空间”，

　　新街口形象大提升

　　万达沃尔玛，新街口商圈东南角的“门面”，建筑样式、经营业态都没得说，可是外墙“条幅”一样垂下的户外看板，把大楼弄得像个大市场。3月3日，南京新安广告公司以233万元竞得大楼户外广告4年使用权后，将建筑龙骨换为坚固的不锈钢外框，看板蒙上防腐材料，灯光从炫目的“外打灯”改为温暖的“内打灯”，整座大楼一下子出落得大气典雅、引人注目。

　　“以空间权竞拍带动广告精细化提升，万达沃尔玛是新街口户外广告提升的一个缩影。”秦淮区城管局副局长周小强介绍，由于经营权竞价取得期限都在3年以上，广告公司都做好了持续经营的准备——材质“鸟枪换炮”，展示更加艺术化，户外电视墙、投影、三面翻等时尚载体大量涌现。由于南京决定，截至去年年底，户外广告未纳入招投标的一律拆除，新街口商家加快了申报步伐，眼下有20多个单子进入市公共资源交易中心，户外广告可望有质的提升，使新街口更能配得上“中华第一商圈”的形象。

　　让周小强感到欣慰的不只是广告品质的提升，还有市场化带来的公开公平——从业主申报、规划审查到竞价拍卖，全程“一路阳光”，杜绝了暗箱操作、人情条子。而在改革之前，户外广告多头审批、违规设置，加之新街口“寸土寸金”，托关系打招呼的更是挤破头，成为南京历次市容整治的“重灾区”。

　　十年摸索一朝定案，

　　公众治理打开死结

　　由于违规审批、利益驱使，南京户外广告几年前又多又滥：楼顶广告“张牙舞爪”，闹市区的天际线、大楼的轮廓线都给遮蔽了；不少支路干道的街面上，白铁皮广告、塑料泡沫字比比皆是，乱哄哄像个集市。2014年，南京以迎接“青奥会”为契机，对户外广告进行了疾风骤雨般的整治，全城户外广告一下拆除近七成。

　　这一拆，城市固然“清爽”了，但也“空落”了，毕竟，户外广告也是城市活力的体现。除旧还需布新，南京市随后制定了《户外广告设置总体规划》，全城划分为禁设区、展示区和控制区，市级商业中心、重点商业街和城市对外交通窗口是鼓励发展的展示区。但接下来，如何兼顾业主和广告商利益，调动各方积极性，既让户外广告为城市“增光添彩”，又要避免违规广告反复回潮，又成为城市治理的一道现实难题。

　　“户外广告市场化，我们前后探索了10年。”靳楠介绍说，2005年、2006年，南京曾拿出一批市区道路拍卖户外广告经营权，由于配套措施没有跟进，最后不了了之。后又借鉴“他山之石”，到兄弟城市去学习，发现一些城市把广告牌作为招拍挂对象，拍卖费进了财政笼子，却又返还一定比例给业主，于法于理都说不通，实施中也难以推进。

　　“我们想到了公众的力量，把有关各方召集来，大家坐下来谈，一起想办法。”靳楠回忆说，从2013年下半年到2015年底，南京市开了十几场座谈会，业主、广告商、公众委员当面锣对面鼓，“吵”得面红耳赤，还请来省高院、市中院的法律专家“把脉问诊”，最终确立了“把广告牌投射的公共空间而不是户外广告本身进行招投标”的改革方案。

　　交了公共资源费，

　　业主广告商还说好

　　在“城治委”酝酿讨论的基础上，南京市政府2015年2月16日发布《商业性户外广告有偿设置管理办法》以及资金管理、实施细则等配套文件。市城治委委员、东南大学法治与交通研究中心副主任顾大松评价说，这项改革就像一把多用钥匙，打开了公众、业主、广告商三把“锁”。

　　“首先对城市来说，从广告经营中收获了‘应得的部分’。”顾大松说，户外广告虽然附着于建筑，但投射的是公共空间，吸引的是公众视线，因此《物权法》并未赋予非公建筑公共空间权。然而，立法可以绕开这个难题，政策制定却无法回避。南京把户外广告占用的“公共空间”单列出来拍卖，把这个法律模糊地带明朗化了，余下的问题便迎刃而解：拍卖所得上缴财政，广告商再按1：4的比例支付业主租赁费。

　　为什么是1：4，而不是1：2或1：3？“这是市场比较出来的。”南京户外广告研究会会长潘金荣说，他们做过调研，外地有城市收取了拍卖费的40%—50%，结果广告商负担太重，根本做不下去。南京确定1：4的比例，是考虑到经营权一拍数年，广告商要一次付款，负担并不轻，后续广告设施投入也不菲。“城市的最大利益，不是多收取公共资源费，而是提升品质，让户外广告成为城市风景。”

　　广告商过去吃惯“免费午餐”，现在要交公共资源费，情愿吗？“大多数广告商很乐意交，因为花钱买了保障、买了心安。”秦淮区城管局的仇勇泉说，过去广告违规审批，没有法律保障，一旦有整治行动就立即被拆掉，广告经营只能“短平快”，常常是吃了上顿没下顿；现在走招拍挂程序，有合同保护，有法规护航，广告商可以精心打磨、稳定经营，和客商订长期合同，收益反而高多了。

　　分了一杯羹给“财政”，大楼业主按理也不乐意。“事实是，通过招拍挂，租赁费普遍涨了两三成。”仇勇泉介绍，过去租赁费出让“闷在葫芦里摇”，广告商走关系托门路，一块广告牌有时几千元万把块就租走了，现在先评估后竞价，一切都透明了。

　　“一套改革方案弥合了三方分歧，实现了多方共赢。”顾大松说，城市治理只要坚持公众参与、法治建设、改革精神，总能找到一把打开各方心锁的钥匙。 记者 顾巍钟