3月1日起，经江苏省第十三届人大常委会第六次会议批准的《南京市地下文物保护条例》（以下简称《条例》）正式实施。《条例》的实施意味着自2000年1月1日起施行的《南京市地下文物保护管理规定》同时废止。新出台的《条例》对于地下文物的保护、管理与利用有哪些变化？如何在新形势下更好地促进文物保护，与城市建设协调发展？南京市文化和旅游局相关负责人以及南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱教授对这一条例进行了详细解读。
日萱 记者 孔芳芳
地下文物重点保护区增至15处
根据南京市历史发展沿革及地下文物分布状况，原《南京市地下文物保护管理规定》确定了13处地下文物重点保护区，保护区内的建设工程在施工前必须经过考古调查勘探。
该负责人表示，此次出台的《条例》对地下文物重点保护区制度予以保留，同时结合近20年的考古工作实践，将地下文物重点保护区从原来的13处增至15处，分别是：汤山史前遗址区、薛城史前遗址区、石头城遗址区、六朝宫城及御道遗址区、南唐宫城及御道遗址区、明代宫城及御道遗址区、长干里古居民区及越城遗址区、内秦淮河两岸十朝遗存区、六朝陵墓区、明代开国功臣墓葬区、明代沐英家族墓地区、幕府山古墓葬群区、雨花台古墓葬群区、铁心桥古墓葬群区、西善桥古墓葬群区。
《条例》还设立了地下文物埋藏区保护制度，即，在地下文物重点保护区的基础上，对地下文物埋藏情况进行普查，经过勘查核实后，划定不宜安排大中型建设项目的地下文物埋藏区，纳入城乡规划并向社会公布。
土地“建设前考古”变“出让前考古”
长期以来，《文物保护法》规定的“建设前考古”一直是通行做法，但实际效果却不甚理想。在经济利益的驱使下，个别开发建设单位发现地下文物后仍然可能选择继续施工，蓄意破坏乃至损毁地下文物。
10月8日，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革若干意见》提出，“地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”。南京此次出台的《条例》，进一步理顺了考古工作程序，明确“储备用地先考古再出让”，成为全国率先落实意见精神的地下文物保护专项地方性法规。
《条例》规定，以出让方式供应、需进行考古调查勘探的建设项目用地，承担土地储备任务的单位应当在土地出让前，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探；而以划拨方式供应土地或者利用自有土地进行建设的，建设单位应当在办理立项用地规划许可手续后，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。
该负责人表示，从“建设前考古”变为“出让前考古”，将使出让土地成为真正意义上的“净地”，解决长期以来文物保护与城市建设之间的矛盾。
破坏地下文物罚款上限提到50万
原《南京市地下文物保护管理规定》中，针对相关违法行为的罚款上限仅为2万元。此次出台的《条例》，加大了对破坏地下文物行为的惩处力度，同时将罚款上限提升至50万元。
《条例》规定，在规定范围内，未经考古调查、勘探进行工程建设，发现地下文物仍继续施工不保护现场，或在考古发掘结束前擅自在考古发掘区域继续施工、进行生产活动等行为，如造成严重后果，可处以5万元以上50万元以下罚款。阻挠考古调查、勘探、发掘活动的正常进行，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
为建设单位“减负”首设损失补偿机制
历年来的地下文物保护实践中，考古调查、勘探、发掘费用一直由建设单位承担，过高的保护成本和可能带来的经济损失，严重制约了建设单位参与文物保护工作的积极性。
为此，《条例》出台了一系列新规为建设单位“减负”。依法申请考古调查、勘探的建设单位，只需按规定缴纳考古勘探费用，如需进行考古发掘，所需费用由财政承担。
此外，《条例》还首次明确了地下文物保护损失补偿机制。因地下文物保护给单位和个人造成损失的，市、区人民政府和江北新区管理机构应当予以合理补偿。因实施原址保护导致建设项目不能按照规划条件实施的，市、区人民政府和江北新区管理机构可以变更规划条件、置换土地或者回收土地使用权，并及时调整城乡规划。
专家说法
贺云翱： 文物保护和城市建设 将进入协同、双赢的新阶段
贺云翱是南京大学历史学院教授、博导，我国历史学、考古学、文化遗产保护方面的著名专家，其所在单位此次也参与了《条例》的起草工作。2月26日下午，贺教授受邀在新城大厦对《条例》的相关内容进行进一步解读。
除了上述提到的几条变化外，贺云翱还重点谈了文保工作的重要性。他提到，南京与西安、洛阳、北京并称中国“四大古都”，不仅在中国有“十朝都会”之誉，也是世界级的历史文化名城。这其中，南京的文物为南京赢得了巨大的国内外声誉。因此，“作为证明中华文明5000年连续发展的核心城市之一，保护南京的文物，是南京人的使命”。
他也告诉记者，根据国务院文化遗产报告的内容，每投入1元钱给文化遗产事业（包括考古学），可以产生8.1元的收益。因此，“南京文物及其考古事业也支撑了南京文化旅游业、公共文博业、历史科学等不断发展，其社会贡献是无法估量的”。
如今，随着《条例》的实施，贺云翱说，他相信南京市的地下文物抢救保护和城市建设事业的“协同”和“双赢”，将进入一个新阶段。
而记者也了解到，2019年1月30日，南京市人民政府办公厅还下发了《关于进一步做好地下文物考古工作的通知》，对即将施行的《条例》中部分内容作了细化，也是为了进一步保障《条例》的顺利实施。
