今年初以来，盐城市建湖县上冈镇树新村一组77岁的吴正洪三天两头往村部跑，打听土地调整批文到没到。村干部一再劝慰：“我们村土地综合整治是全省第一桩，整治后还涉及基本农田调整，急不得。”

转眼到10月底，上冈镇树新村和洋中村全域土地综合整治项目通过验收，相关土地管理数据依法调整并上报备案。至此，我省国土空间全域综合整治这项改革悄然落地。

11月10日，树新村153户农民盼望已久的集中居住区“树新小区”开工建设。吴正洪现场告诉记者，他选的是上下两层109平方米户型，预计明年下半年搬进新房。而我省优化国土空间格局的这项试点改革，就肇始于树新村、从这个小区破土。

自愿：153户农民故土难离，集中居住区建在村上

树新村距建湖县城约50公里，地偏人穷，尤其是农民住房拖了全县后腿——除村委会周边可见几栋两层小楼，全村多是上世纪80年代盖的平房瓦屋，不仅破旧，而且安全系数低。

2018年初，建湖县将树新村共691户纳入县农房改善规划，准备实施整体搬迁。可故土难离，村民们迟疑不决。

2018年3月，县里推出货币结算、进本村集中区、进乡镇集中区、县城购房补贴等6种搬迁安置“菜单”。树新村538户选择非本村安置，153户选择村内易地安置。

要为153户建个集中居住区，配套成本确实高。上冈镇请示县里，县里拍板：“认！”

这153户也为这份为民情怀所感动，纷纷保证：“只要新居住点选好，我们就签协议、拆老屋、搬进过渡房，不用干部催、不用政府烦！”

两难：合规地相不中，相中地不合规

选址任务，落到树新村党支部第一书记刘程和村支书王彬身上。

盖新房，不能占一寸基本农田，新居住区用地至少100亩，村里有合规地吗？几位村干部一合计，眼前就是——村委会对面几个废汪塘，填土整平，面积就够了。

2018年5月，村里组织村民代表实地查看。可没等村干部介绍完，现场已是嘘声一片，个个咂嘴摇头。有说汪塘填土地基不牢的，有说边上有墓地“不吉利”的，还有说离高铁百十米噪声大的。总之，当场否决！

刘程、王彬赶紧表态：“继续找，直到大家满意为止。”

村干部骑上自行车，绕村转了好几遍，才在233省道西侧寻得一块平整方正地块，面积足够，靠近主干道，离村委会也不远。这回，村民代表们一眼相中了。可村会计忍不住插话：“这地是不是合规？明天还得去县自然资源局上冈分局（当时）查。”

第二天一查，这块地只有一部分符合规划，动不得！刘程、王彬烦恼得“头都大了”：在里下河地区找块“整地”，真难。

搁浅：人心浮动，盼试点带来“解套”希望

转眼到了2018年10月，选择非本村安置的538户，老屋基本拆清，而这153户因选址没落实，房屋未动。这样一来，推平宅基、统一平整土地、复垦种植，也就成了泡影。

更让村干部挠头的是，见选新址半年没动静，153户村民人心浮动，甚至有人反悔，嚷嚷着“不拆迁了”！这进而影响波及已过渡安置的538户，其中也有人想“毁约”，要求重新评估拆除的房屋或“返回村里安置”。

选址不确定，村民们的心就难安稳，全村拆迁安置计划就可能前功尽弃。镇村干部心急如焚，忍不住想，要是能新开垦70亩耕地，把用来建房的土地置换掉，该多好！

建湖县把树新村这一选址难题逐级反映到省自然资源厅。厅里相关人士透露，建农民集中居住区找不到合规地，这个问题在全国普遍存在。部里将出台指导性文件，厅里也打算进行创新探索。

“你们愿不愿意做试点县？”厅长刘聪问。“愿意！”建湖县相关负责人求之不得，就盼着上级文件尽快出台。

2019年5月31日，省自然资源厅与省农业农村厅在转发上级《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》同时，首次提出农村土地综合整治涉及永久基本农田调整的“江苏意见”。

建湖县委书记陈平第一时间召集干部研读文件，果然找到创新支撑点——以行政村为单元、以改善农民住房条件等为重点的土地综合整治项目，涉及永久基本农田调整，要满足“三有”前提条件，即项目区耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善，才能编制永久基本农田调整方案；项目通过验收，可更新完善永久基本农田数据库和规划数据库。

“这个机遇得抓住！”陈平表示。

首试：全域土地综合整治项目启动

“我们村的机遇在哪？”刘程、王彬闻讯，向建湖县自然资源和规划局局长孙育军讨教。

“在‘全域’‘综合’这4个字。”孙育军解释，这次整治不是“小打小闹”，而是整村推进，不仅“整”地，还“整”水、林、田、草等整个生态系统，“你们关心的153户调地，只是其中一项。如果调地成功，可为苏北5市破解农房改造‘缺地’难题放出样子。一个村的土地创新牵动全省，意义还不大？”他俩听了，恍然大悟。

县里以树新村和邻近的洋中村为一个单元，于2019年8月为这两个村的1229户编制全省首个全域土地综合整治规划方案，并立项实施——项目面积19840亩，整治面积15453亩，拆迁1117户（含树新村已拆户），建设资金由所在地上冈镇自筹。

整治后新增多少耕地才能调地？省里2019年5月出台的文件仅原则要求“项目区耕地数量有增加”，至于增加多少，并无具体规定。建湖县认为，作为全省节约集约用地模范县，这个起点不能低，暂定增加耕地面积8%。

2019年12月，自然资源部就此明确：新增耕地面积不少于整治区原有耕地面积的5%。而建湖自抬标杆，新增耕地指标始终就高不就低。

找钱：向改革要整治资金，足额用之于民

整治项目至少需2亿元，这可难倒了上冈镇。长远看，整治后上冈镇将有两块收入：一是平整废沟废塘所增土地占补平衡指标，每亩可得2万元补助；二是宅基地复垦所增城乡土地增减挂钩指标，每亩可得21万元补助。可土地指标交易变现还要一段时间，项目等不起啊。

县里不是拿不出2亿元启动资金，可立项时有言在先——由上冈镇自筹资金实施。此举意在通过市场化运作、多元融资方式，吸引农民参与到家乡整治、乡村振兴这一过程中，防止民生工程变为政府包办的形象工程。

项目开工不等人，没钱可咋办？建湖县又向省自然资源厅求助。厅里透露，自然资源部正在研究资金激励政策，准备从腾退宅基地所新增建设用地指标中拿出少部分，参照贫困县城乡增减挂钩用地政策，在省内交易。而省内交易价格是县内交易价格的三四倍。钱，应该不是问题。“希望你们不等不靠，在项目整治特别是投融资机制上大胆创新，为全省做示范。”刘聪说。

吃下“定心丸”，建湖县信心倍增，琢磨投融资机制创新，破解“钱从哪里来”的难题。“这个项目，我挂钩！”陈平主动认领。

既然整治合格后新增土地指标能变现，那么，如果有公司先“垫”钱让项目启动运行起来、最终“连本带利”回收，岂不两全其美？

2019年9月，全省首个全域土地综合整治平台——建湖县新农投公司应运而生。公司按每亩23万元预付给上冈镇，启动整治；同时预收储树新村和洋中村未来新增的两项土地指标，封闭运行。县里还规定，按每亩18万元的“顶格”标准用于农民拆迁安置，确保农民拆迁不吃亏、安置少花钱、权益不受损。

突破：从田块整治向生态综合整治转型

将中低产田改造成高标准农田，是项目整治的重要内容。可省定高标准农田建设补助是每亩1750元，整田块是够了，若兼顾周边生产要素配套，肯定不够。

建湖县测算，如果一步到位提高到生态整治标准，每亩成本将达3500元，比省定标准翻一倍。“这个钱花得起，也值得花！”县里拍板——整合涉农条口多项资金，弥补每亩1750元之外的缺口，对两个村的水、林、田、草等生态系统进行一体化整治，而非国家给多少钱就办多大事。

建湖境内水网密布、耕地零星分散，像洋中村五组一户农民家4亩责任田竟分散在6处。以往整地，多是局部填平补齐，整个地块仍有高有低，特别是一家一户的地界田埂很难突破，不仅占地方，也不适宜机械化作业。

先改土地流转方式、后整地，是建湖的创新实践。在这两个村成立土地合作社，将农户承包地整体流转，承诺以高于周边10%-15%的流转费对外发包，农户自然愿意。接着，对入社农民零星土地“确权确股不确地”，即按实际面积而不是原来地块计付流转费。这样，原来一家一户的田埂、地界、垄沟等都可破除，“碎田”变“整田”，从而终结了“划田埂而种”的传统耕作方式，使机械化生产成为可能。

收获：生产生活生态质量同步提高，关键还节地

从2019年10月项目动工，到2020年10月项目验收通过，历时一年，项目整治效果如何？

——从“望天收”到旱涝保收。项目区过去大多是水灌不进、排不出的中低产田，田间渠少沟窄，家家户户“标配”小水泵用于“抢”水灌溉。此次整治全方位，既治地更治水。

从投入看，平田整地资金只占总投入的36.3%，而开沟建渠费用占41.1%。如今，每隔50米挖一条2.5米宽的农渠，再每隔50米挖一条3米宽的农沟，新建电灌站12座，建起农田水循环利用系统，促进高产稳产。今年麦收已初见成效，亩均产量由352公斤提高到449公斤。

——全程机械化耕种不留死角。以往田块碎，农机作业与土地匹配度差，造成“大农机作业嫌大、小农机作业嫌小、大中小农机一起上”的浪费现象。农机作业怎样实现地块效益最大化？

陈平把全县3个农机大户请到办公室商议，定下“土”标准，即按50米宽、500米长整“条田”，让农机在田里不跑空趟。按此标准，地块小并大、短并长、弯变直、坡变缓，机械化作业全覆盖，在全省率先实现从“以机适地”到“以地适机”的整治转型，农机作业费用同比下降15%。

——创造生态集约整治新范式。以往平整土地都用推土机，快是快，但耕作层“熟土”往往被埋到地下，表层土倒变成营养少的“生土”。

此次采取“耕作层剥离法”，洼地全用差土填，地表则覆盖所剥离的耕作土，涵养地力，未来至少增产5%。沟渠不建水泥渠，防止青蛙无法驻足栖息。以往农房拆迁后的断瓦残垣，不是就地掩埋就是当垃圾拖走，此次用废砖瓦铺设4米宽机耕道，总长达13公里。

——土地整多了、农民收入“整”高了。经验收，项目区新增耕地1354亩，其中，新增占补平衡耕地466亩、新增城乡挂钩耕地888亩，新增耕地率达8.76%，超过国定标准3.76%。至于树新村永久基本农田的布局优化，自然“水到渠成”。

刘程告诉记者，整治后，盐城市银宝集团一次性流转项目区土地4400亩，每亩流转费1020元、同比增加两三百元。两个村将整治后新增土地1574亩折股量化到户，今年新增流转收入161万元，年底将首次分红，让项目区农民既拿土地流转费又拿股份红利。

“建湖县全域土地综合整治，为全省乃至全国提高国土资源利用效益、促进乡村振兴提供了范例，同时，为破解苏北农房改造用地‘瓶颈’创造了范式。”刘聪说，4月17日，省政府办公厅出台文件，部署在全省开展国土空间全域综合整治。 记者 林 培