本周6月9日，江苏“省内全域一体化”前进的浪潮，有了新一步进展。

当天，悬挂“苏B”牌照与“苏C”牌照的无锡和徐州，共同签署《无锡市与徐州市2020年度南北挂钩合作协议》，由此掀开两市从更高层面、更宽领域，开启新一轮南北挂钩合作与园区共建的新征程。

南北共建，于江苏而言并非新鲜话题。但怎么共建、如何打开新局面，却是苏南苏中苏北共同关心的点。

“锡徐”“苏宿”开新局

6月9日，对无锡和徐州而言，合作发展走到了新的节点。

从这一天起往前追溯，楚风汉韵与太湖明珠的对口合作已走过近20个年头。2001年，迈入新千年后第二年，两市便确立下对口挂钩的合作关系，互融互进之帆趁势启航；此后近20年的时间里，两地往来频次愈织愈密——

2006年，江苏省委、省政府提出开展南北挂钩共建苏北开发区。自全省南北共建园区建设启动以来，仅徐州和无锡便相继建成南北共建园区7座，随之而来，是一批特色主导产业的“落户”——从新材料、煤盐化工、新能源、智能制造、节能环保、轻量化铝加工，到纺织服装、高端装备制造等等不胜枚举。

今年，徐州更将“南下”首站定为无锡，目标就一个——学习借鉴先进经验，深化双方交流合作。

而作为此次“会面”最具量级的成果，《无锡市与徐州市2020年度南北挂钩合作协议》的签署，也为两地在园区共建、产业合作、县区挂钩、市级交流等方面进一步合作，勾勒出全新的蓝图。这幅蓝图上，今年双方将建立健全两市高层联席会议制度、园区管理机构和投资开发公司三层管理架构。同时，无锡高新区还将与徐州经开区开展高质量发展“省级创新试点园区”的创建。

不仅仅锡徐，今年新一轮江苏南北共建的号角一个月前也在宿迁吹响，焦点中的焦点，便是苏宿工业园。

5月13日上午，宿迁市召开全市南北合作共建高质量发展推进会。宿迁市委书记张爱军直言，深化南北共建是落实全国、全省推进区域协调发展战略的创新实践，是加强苏宿合作、加快宿迁高质量发展的重要抓手，也是宿迁扩大对外开放、汇聚资源要素的重要平台，“要丰富合作内涵，积极延伸合作层级，探索市县乡三级挂钩合作模式，推动合作从低层次、单一化加速向高层次、多元化迈进”；“要立足先行示范，狠抓园区升级，着力打造推动南北共建高质量发展的标杆样板”；“要鼓励探索实践，以开展南北共建园区高质量发展创新试点为契机，更大力度推进运行、激励、服务等方面的机制创新”……

打破阻碍协同的“行政区经济”

回溯江苏南北共建园区的历史，有件极具战略性意义的事不可不提。

2019年7月22日至23日，中共江苏省委十三届六次全会在宁召开。这次会议不仅讨论了《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉江苏实施方案》，亮出江苏发展大格局，而且对于长三角一体化发展，江苏省委书记娄勤俭在会上鲜明地提出“六个一体化”，并首次提到“省内全域一体化”。

而就如何实现省内全域一体化发展，业内人士也指出，重中之重便要打破“行政区经济”束缚，打通要素流通“看不见的边界”！

在打破屏障、合作共赢方面，值得一提的是，继广东深汕特别合作区之后，江苏也开启了以特别合作区模式推动区域协调发展的探索之路——

2019年7月27日，就在江苏省委十三届六次全会召开后不到一周，江苏首个“特别合作区”出现。“宁淮特别合作区”的揭牌成立，旨在以开创之举突破长期阻碍区域协同发展的“行政区经济”。

“宁淮特别合作区”揭牌仪式上，南京、淮安两地主政官表示，合作区要取得成功，就离不开省里放权和支持，“要共同争取建设用地安排、基础设施建设补助以及改革试点示范等方面的特殊政策；共同争取赋予合作区市级经济管理的权限，实现‘区内事务区内办理’”。

换句话说，行权能力收放及行权内涵变化，自去年以来，便成为新一轮南北挂钩共建园区过程中各地最关心的问题。

那么，如何在眼下提升南北共建园区的话语权、增强苏中苏北地市发展的存在感、降低其发展中的焦虑？

“飞地”，成为进一步破解空间制约、深化双方合作的“金钥匙”。

跨越南北的“飞地情怀”

在去年接受媒体采访的过程中，南京大学长江产业经济研究院院长刘志彪便曾直言，加大江苏省内“飞地”经济的发展，不仅发达地区要到欠发达地区办“飞地”，欠发达地区也要想办法到发达地区办，把管理权让给发达地区，实现利益共享、责任共担，加速实现一体化。

作为中国首个省级特别合作区，从原先的深圳（汕尾）产业转移工业园（位于汕尾市鹅埠镇）到如今的深圳、汕尾共建机制上的“深汕特别合作区”，其发展仰仗的核心动力，其实也源于“飞地模式”——

今年年初1月16日召开的深汕合作区2020年工作会议，明确深圳第“10+1”区会“时刻望鹏、胸怀湾区”，将抓紧制定《深汕特别合作区建设中国特色社会主义先行示范区实施方案》，并研究出台《深汕特别合作区建设粤港澳大湾区东部门户措施》，全力打造“深汕飞地经济发展模式”。

正如《深圳特区报》对此所做的评价，“发展是解决一切问题的总钥匙”，建立在共建基础上的深汕特别合作区，于2020年年度工作会议召开的同时，便雄心满满地将域内地区生产总值全年预期目标，定为同比增长23.5%。

向北而望，新一轮探索“飞地发展”的热情，直抵长三角。

1号君注意到，去年12月24日，在宁淮特别合作区已有基础上，南京经开区管委会与淮安市涟水县人民政府签订了“南京经济技术开发区涟水特别合作区合作框架协议”。协议指出，双方将共同组建管理团队、设立运作平台，在涟水空港产业园合作共建2平方公里的“特别合作区”，打造“涟水交净地、南京做产业”的新型园区合作模式。

事实上不只是宁淮，苏宿以及锡徐未来的共建之路，何尝不是如此？

在历史与未来的交汇处，看城市之间的协同与基于园区的共建，不免感慨时间如白驹过隙。

2001年，江苏成立苏北发展协调小组，负责协调和解决加快苏北发展中的重大问题，确定南北各市对口挂钩合作关系，引导开展“四项转移”。2006年，在此基础上，江苏又决定了南北挂钩共建苏北开发区，加快推进苏北新型工业化进程。

对共建园区的建设，2018年1月9日于《新华日报》刊发的报道《创新南北园区合作共建促进江苏区域协调发展》指出，江苏对苏北发展始终高度重视，“十年来，南北挂钩共建苏北开发区的政策创新与具体实践，铸就成为江苏促进区域协调发展的一项重大创新举措和亮点品牌”。而南北合作共建开发区的主要目的，就是打通省内南北联接的通道，“将苏南、上海等地先进的开发园区建设管理理念、良好的产业基础、优秀的人才团队、灵活的投融资模式与当地的资源、劳动力和政策优势对接互补，培育新的经济增长点，为区域协调发展注入新动能”。基本思路，则是按“政府做引导、市场为纽带、企业唱主角”的园区建设理念，推动南北产业合作。

一系列拉动苏中苏北协同发展的号令下，江苏南北共建园区的数量在11年前的2009年，达到20家；2012年，增至33座，其中仅苏州便独占9个，位居全省第一；截至2018年1月，经江苏省政府同意、省相关部门批准的省内南北共建园区，已达45座。

未来共建，需更顺应市场规律

园区共建，给苏中苏北发展带来了不可小觑的贡献。

相关资料显示，在长三角，跨界园区发展的总体情况是江苏带头，浙皖效仿。

长三角“飞地”园区分布情况。

以“起步较早”的江苏为例，跨界合作园区曾对飞入地经济发展产生过不同程度的拉动——

2005年开始，苏北地区GDP快速抬升，并在2014年迎来了飞速增长的拐点。产业发展方面，共建园区也促进了产业转移，一定程度上带动了地方的产业升级。“总体来讲，江苏境内共建园区起步早、规模大、产业较为高端，经济效益也较好。”南京大学建筑与城市规划学院、城乡治理与政策研究中心教授罗小龙在去年11月的一次媒体采访中，曾作如是评价。

不仅如此，共建园区的落地与发展，还有力促进了苏中苏北地区人才结构的优化，有效防范了“虹吸效益”带来的人才溢出和劳动力流失等问题。

但是，众多“跑了十多年”的园区，当前也面临“动力转换”以适应新一轮发展的需要。“现阶段共建园区的主导产业仍以装备制造、机械加工等高能耗、低附加值的产业为主，跨界合作园区面临产业转型，共建园区未来的产业方向将以高附加值产业为主，高新技术产业是未来发展方向。”罗小龙分析。

与此同时，还要强化以市场规律为导向的意识。

在前期多年探索的基础上，2017年国家发改委出台了《关于支持飞地经济发展的指导意见》，鼓励按照市场化原则和方式展开飞地园区建设，由此也带来在顶层设计上进一步完善共建发展的思考。而其中最关键的一步，正是更加尊重市场规律，进一步破除行政区域壁垒，实现生产要素和管理经验的自由流动。这也正映照了“宁淮特别合作区”揭牌成立时，两地主政官关于“合作区要取得成功，就离不开省里放权和支持”的呼吁。

此外值得注意的是，2017年，在国家发改委出台《关于支持飞地经济发展的指导意见》的同期，浙江便指出要进行“反向飞地园区”建设。此举背后，建设范畴已不再仅限于省域边界之内。浙江之外，如今江苏和安徽也有更多中小城市提出到上海等大城市建设“飞地孵化器”（即“反向飞地”）的想法，开放性发展的思维正不断延展。

眼下，距2020年结束还有6个多月。已然在建和运转中的园区，又将在接下来的半年里，给我们带来哪些意想不到的惊喜？

记者 李睿哲 王建朋

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