615“丰县爆炸案”已经告破并被定性为刑事案件。客观而言，这个事件虽然发生在丰县，但是它所暴露的问题并不仅仅存在于丰县，在全国其它地区同样存在。这说明对这起案件无需过于紧张，要以一种理性平和的心态来对待。但是，这并不意味着事件过后就可以淡然处之，而要认真反思其惨痛教训。尤其是要透过这次案件，深层次检视当前基层治理中存在的一些突出问题，特别是从思想深处和体制机制上把基层治理摆在更加突出的紧要位置，谨防出现“黑天鹅事件”。

　　一、解决上热下冷、

　　“雷声大雨点小”的问题

　　近年来，中央和省委高度重视基层基础工作。习近平总书记指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。省委把抓好基层基础工作作为新时期广大党员干部必须练好的基本功，特别是近期召开的省委常委会会议提出，既要注意解决好基层的存量问题，也要防止增量问题的发生。可以说，中央和省委对基层治理是高度重视、密切关注。但是，相比之下，县、乡、村并没有给予足够的重视，大多数情况是“只打雷不下雨”，口号喊得多、实际举措少，会议开得多、真抓落实少，规划畅想多、付诸行动少。这种“三多三少”的情况导致不付出一些惨痛代价，就不真正重视基层治理。在徐州调研期间，一些干部坦率地提出了这个问题。

　　为此，建议：

　　一是建立基层治理工作责任制。

　　通过构建科学合理、权责明确的评估体系，引导基层政府尤其是“一把手”像抓经济发展、抓安全生产一样重视基层治理。同时，借助问责条例辅以严格的问责办法，用有力的刚性约束让基层政府从思想深处和日常工作中把基层治理摆在突出的重要位置。

　　二是把基层治理列为全省各级政府的“一号课题”。

　　可以借反思615“丰县爆炸案”惨痛教训为契机，借鉴上海市委市政府的经验做法，把基层治理列为全省各级政府的“一号课题”：先把它嵌入到“大走访”活动中，引导省、市、县、乡镇（街道）各级机关干部用一年的时间下沉到全省96个县（市、区）、1200多个镇（街）、18000多个行政村、4100多个城市社区中，全面准确掌握基层治理体制机制、县-乡镇（街道）-村（居）治理体系、流动人口管理服务、社会保障体系建设、网格化管理、社会组织成长发育、基层党组织建设、社区工作者队伍等事关基层治理的重难点问题。在全面掌握各种情况的基础上，再拿出扎扎实实的“摸底报告”，出台一系列体制机制“创新干货”。

　　这种做法有两大好处：

　　一是可以引导、倒逼基层干部真正重视基层治理，建立齐抓共管基层治理的长效机制；

　　二是可以排除少数干部把“大走访”活动仅当作了解民意、听取民情的单一思维，推动“大走访”活动走向深入，通过“大走访”活动把基层治理机制建立起来，总结推广各地基层治理的成功经验。

　　二、解决把基层治理等同于

　　安全管理的片面思维

　　“丰县爆炸案”发生以后，丰县乃至徐州全市立即着手开展出租房和流动人口管理大排查。就事故善后工作本身而言，这确实重要且无可厚非。但同时也说明一些干部仍然抱着“头疼医头，脚疼医脚”的片面思维。

　　事实上，仅仅从“安全稳定”的角度并不能囊括基层治理的全部内容，也找不出问题的症结所在。经验表明，基层治理并不仅仅是抓安全稳定，它既包括对基层各种事务的管理，也包括大量的公共服务。

　　比如

　　基层政府职责履行、城乡社区建设、环境整治、流动人口管理服务、街镇体制改革、食品药品安全、交通拥堵、环境文明等等都属于基层治理的范畴。

　　只有拨开基层治理的层层外衣，才能真正搞清楚问题的来龙去脉。

　　同时，基层责任大、任务重、事情多，街镇和村居担负的服务群众、管理任务繁重、事务繁杂，但人权、事权、财权、物权等因素远远不配套，客观上导致基层干部想作为却难以作为。

　　一些基层干部为此困惑、苦恼不已，希望上级部门能作出全面系统的政策设计，从体制机制上寻求解决之道。这些问题都说明，不能仅仅就安全来抓治理，亟需树立系统性思维来认识问题、解决问题。

　　为此，建议：

　　在各级党校、行政学院中开设基层治理专题培训班，对县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）干部进行全覆盖式大轮训，使其准确把握基层治理的科学内涵、基本要素和有效办法。

　　三、解决管理碎片化的问题

　　随着基层公共事务的不断增多和日趋复杂，尤其是群众公共服务需求的不断增长，基层治理迫切需要协同治理。但是，从现实情况看，碎片化管理、部门各自为战的情形非常明显。

　　以“丰县爆炸案”为例

　　许某某先后三次网购炸药，每次都是实名制购买，但是当地快递行业及其管理部门并没有将这些信息反馈给公安部门；出租房管理、流动人口管理也是如此，名义上有公安、工商等16个部门管理，但彼此均是信息孤立、互不共享，出事后没有哪一个部门担责；校园周边环境整治虽由教育局牵头，但单纯依靠教育局推动难度很大。这都是治理力量分散、部门缺乏协同配合导致分而治之的结果。

　　为此，建议：

　　一是坚持整体性治理，告别部门分割。

　　在有条件的县（市、区）探索实行大部门制，整合部门力量，以设立大部门的形式形成完整闭合的治理链条；

　　探索实行突出问题部门联席会议决制度，将某一事项所涉及的相关部门都纳入进来，并根据部门职能划分职责，形成既分工又合作的共建共治机制，出事之后对照职责分工严格问责；

　　制定涉及基层治理的各项政策时，要充分体现整体性和系统性，防止部门分割、利益自肥。

　　二是打破信息壁垒，畅通信息共享。

　　充分发挥大数据的作用，除公安、涉密部门以外，其余直接参与基层治理的业务部门，不再单独建立系统内部专网，打造“一个网络办结全部事项”的网络体系；

　　特别是对重点人群的信息数据，要及时发现、及时共享、及时反馈、及时上报。

　　三、解决粗放式管理的问题

　　基层治理千头万绪、纷繁复杂、牵涉面广。很多基层干部为此付出了大量时间和精力，但也存在“眉毛胡子一把抓”的情况。事实证明，这种粗放式管理不仅浪费人财物，而且抓不住治理重点，还容易忽视治理盲点。

　　以“丰县爆炸案”为例

　　谈及出租房管理，都说有登记管理办法，但至于怎么登记管理并不清楚；谈及重点人群管理，都说有一系列管理服务办法，但其有效精准运用则效果甚微；谈及社区管理，都说开展各种各样、丰富多彩的活动，但是有效覆盖面极为有限。这些问题深层次反映的就是粗放式管理的漏洞。

　　为此，建议：

　　一是实施精细化治理。

　　在政策设计上，省级层面的政策主要体现指导性，市、县层面则一定要体现具体可操作性，不可搞上下一般粗的复制模板；

　　在治理体系设计上，以最优化的机构设置、系统的权责配置、精细的流程设计，促进治理框架的标准化、执行的细节化、服务人性化和问责法治化精准化，把基层治理的内容和环节细化为可以监测和考评的指标体系，使基层治理看得见、摸得着。

　　二是分类明确基层治理的重难点。

　　总体上看，基层治理的主要任务是为群众提供安全、公正、有序的生产生活环境，为实现社会和谐、民生幸福奠定基础。但由于城乡、地区之间的经济社会发展状况存在较大差别，各地面临的问题和重难点也不尽相同。

　　在农村地区，治安状况差、环境脏乱、管理缺失、公共服务匮乏等问题是重点和难点；

　　在城市地区，政府服务能力、公共管理水平与城市扩容、人口增长的客观需求不相适应，居民就业就读就医、居住困难、交通拥堵等问题，以及城市管理体制多头管理，职责不清，推诿拖沓，社会组织参与渠道不畅等问题则是必须突破的重难点。

　　四、解决人力资源短缺的问题

　　人是基层治理的依托力量。没有人，治理活动就会成为无源之水。“缺人干、不愿干、不善干”恰恰是当前基层治理的普遍现象。调研期间，90%以上的基层干部反映工作缺人手。

　　以徐州市为例

　　目前每个社区的社区工作者平均为5人，他们要负责规模庞大、情况复杂的社区治理。特别是安置型社区，每个社区工作者约负责近2000户、6000多居民，导致很多情况根本无法准确掌握。更突出的是其待遇低、岗位吸引力小。目前，社区工作者月收入约2000元，根本难以养家糊口，以致其流动极为频繁、岗位人数入不抵出。基层治理中群众参与度低也是共性的突出问题，“干部在干，群众在看”的情况非常明显。

　　为此，建议：

　　一是保障社区工作者的力量配备。

　　把社区工作者队伍建设纳入全省基层干部队伍和人才建设总体规划，统一考虑、统一管理，吸引具有一定专业技能、群众观念强、敬业精神足的人加入社区工作者队伍；

　　按照“提薪、留人”的原则，参照当地城镇职工工资水平，切实提高其工资待遇水平并建立稳步增长机制，让其安心在基层工作；

　　严格控制上级部门从社区选调优秀社区干部的做法，防止上级部门过度“抽血”，为基层治理留下宝贵力量；

　　加大教育培训力度，着力其社区工作能力水平，特别是逐步推行社区工作者持证上岗制度，鼓励其参加学历教育和社工师考试，增强队伍稳定性和胜任度。

　　二是把激发群众参与作为强基固本的重点工程来抓。

　　以养老服务、青少年事务、妇女儿童、残障康复、特殊人群服务等领域为重点，从解决群众最关心、最直接的事情入手，以实实在在的获得感激发群众参与治理的积极性；

　　着力推进基层协商民主，按照协商于民、协商为民的要求，拓宽协商范围和渠道，丰富协商内容和形式，让群众在商量中强化公共意识，找到民意的最大公约数，主动参与公共事务治理。

　　五、解决基层党组织软弱涣散的问题

　　在党领导的社会主义中国，党是一切工作的领导核心。基层治理要毫不动摇地坚持党的领导，充分发挥基层党组织的引领作用。但是，当前基层党组织软弱涣散、战斗力凝聚力不强是突出问题。

　　这次“丰县爆炸案”充分暴露了这一问题

　　当地社区党支部对许某某的情况不甚了解，也没有引导其他党员对其实施关爱帮助。实际上，在很多地方，有的基层党组织长期处于“休眠”状态，对群众和党员的工作生活情况和思想面貌根本不了解；有的对党员教育管理工作不重视，存在畏难情绪、缺乏主动性；有的对流动党员情况不主动了解，不愿意采取有效管理措施。实践证明，基层党组织软弱涣散的问题不解决，基层治理就难以起步，甚至会偏离方向。

　　为此，建议：

　　要以强烈的责任感和使命感，建强党在基层的战斗堡垒，推动基层党组织建设全面进步、全面过硬。在这个过程中，要抓住一个基础、一个重点和一个关键。

　　基础

　　是建立“开放融合、条块联动、共驻共建”的“大党建”工作格局，着力解决关门封闭搞党建、仅靠组织部门抓党建、驻区单位不参与党建的问题，激发凝聚基层党建工作合力，真正构建起齐心协力抓党建的大格局。特别是要注意建立驻区单位参与党建工作责任制，对于长期不参与社区大党建工作的驻区单位“一把手”要严厉问责，倒逼其重视支持基层大党建工作；

　　重点

　　是健全党组织体系，尤其是要消除城乡结合部、流动人口集聚地、村改社区、新建社区和各类园区等社情复杂地域的党组织覆盖盲区；

　　关键

　　是强化党员教育管理，对那些长期不参加组织生活，甚至在群众中起负面作用的党员，必须严格党章规定采取有效约束措施。

　　（作者系江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院基地副研究员、博士 陈 朋）